22
1.2 Направления государственного регулирования социально-
экономического развития страны и регионов
Суть правового регулирования социальной политики определяется
понятием «социальный закон» – это, в основном, устойчивые и регулярно
повторяющиеся отношения внутри общества между социальными объектами.
Как известно, право – это особый социальный институт,
регламентирующий социальные взаимоотношения в обществе с помощью
зафиксированных в нормативно-правовых актах предписаний. Исполнение
правовых норм обеспечивается государственным принуждением в лице
уполномоченных государственных органов и их должностных лиц.
Правовое регулирование социальной политики обладает своей
спецификой. Она заключается в том, что ее основной целью выступает
человек, улучшение условий и качества его жизни. Цель и задачи
нормативного обеспечения социальной политики сформулированы в
нормативно-правовой базе путем фиксирования конкретных принципов,
которые и определяют ее основные направления. В перечень этих принципов
входят:
соблюдение прав личности в области социального обслуживания
и обеспечение государственных гарантий;
равенство граждан при получении социальных услуг
добровольное согласие граждан на получение социальных услуг
[22, c.75].
Целями и задачами правового обеспечения социальной работы
являются, в том числе, государственная обеспеченность доступности
социального обслуживания, выделение и преемственность всех форм и видов
социального обслуживания, реализация принципа адресности в социальном
обеспечении. С помощью правовых норм государство обеспечивает
преимущество социального содействия гражданам, которые попали в
трудную жизненную ситуацию, содействует социальной реабилитации и
23
адаптации. Действующая Конституция РФ 1993 г., как основной закон
государства [11, c.58]:
определяет Российскую Федерацию как социальное государство.
Его политика направлена на создание условий, призванных обеспечить
достойную жизнь гражданам и их свободное развитие;
закрепляет основы государственного и общественного строя и
государственного устройства, систему государственных органов управления,
регламентирует порядок их создания и деятельности.
Более детальное регулирование социальной политики в России
осуществляется федеральными законами и подзаконными актами. Правовые
акты, регламентирующие вопросы, связанные с осуществлением социальной
политики, принимаются на международном, федеральном, региональном,
муниципальном, ведомственном уровнях. Основными законами в этой сфере
являются: Федеральный закон от 15.12.2001 №166-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О
государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере
оплаты труда», Федеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О
прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон
Российской Федерации от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации», Федеральный
закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»,
Федеральный закон от 17.12.2001 №173-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» (с изм. от 19.11.2015), Федеральный закон
«Об обязательном социальном страховании на случай временной
нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 г. (с
изменениями на 9.03.2016 года), Федеральным законом от 19.04.1991
№1032–1 (в редакции от 28.12.2016 «О занятости населения Российской
Федерации» и т.д.
К нормативно-правовым актам относятся также, устанавливающие
порядок осуществления социальной защиты и социального обслуживания,
24
указы и распоряжения Президента РФ, постановления и решения
Правительства РФ,
Субъекты РФ правомочны принимать нормативно-правовые акты,
действующие на региональном уровне. Данными документами
обеспечивается реализация федеральных законов на территории конкретного
региона. Кроме этого, в них отображается специфика субъектов РФ.
Региональные нормативно-правовые акты не могут вступать в противоречие
с федеральным законодательством: они призваны дополнять и
конкретизировать его, опираясь на региональные особенности и
возможности.
На муниципальном уровне функционируют нормативные акты
муниципальных образований или органов местного самоуправления. Они
принимаются окружными, городскими, районными, сельскими, поселковыми
органами власти.
На ведомственном уровне правомочны разрабатывать и реализовывать
решения, приказы, распоряжения непосредственно предприятий, учреждений
и организаций. Каждое ведомство социальной сферы вправе выпускать
собственные нормативные акты, которые являются обязательными для
исполнения всеми работниками соответствующей системы [19].
Вопросы социальной политики регламентируются и на международном
уровне. Здесь принимаются документы регламентирующего и
рекомендательного характера, такие как учредительные акты, декларации,
пакты, конвенции, рекомендации и резолюции ООН, ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО,
ЮНИСЕФ и других международных и региональных организаций.
Особое место среди них занимает Всеобщая декларация прав человека
и гражданина, закрепившая право каждого на социальное обеспечение по
возрасту, в случае потери трудоспособности, кормильца и др. Нею
провозглашается, что все виды социальной помощи, такие как пенсии,
пособия и т.д. призваны обеспечивать уровень жизни не ниже определенного
действующим в государстве законодательством прожиточного минимума.
25
Государства, подписавшие данную декларацию, взяли на себя обязательства
развивать систему социального страхования и обеспечения, обеспечивать
защиту материнства и детства, соблюдать права детей, инвалидов,
недееспособных лиц, лиц, освобожденных из мест лишения свободы после
отбытия наказания и нуждающиеся в социальной поддержке [ст. 27].
Отдельно задекларировано право каждого человека на получение
квалифицированной медицинской помощи в системе государственного
здравоохранения [ст. 25].
Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах 1966 г. зафиксировал достаточно большой перечень прав на
социальную защиту. Одним из приоритетных является охрана и помощь
семье. В первую очередь – это охрана материнства на протяжении периода до
и после родов (предоставление оплачиваемого отпуска с достаточными
пособиями), защита детей от социальной и экономической эксплуатации.
Следующее право – право на достаточный и достойных уровень жизни.
Сюда входят нормальное и достаточное питание, одежда, жилье, постоянное
улучшение жизненных условий. Замыкает перечень социальных прав право
на определенный уровень физического и психического здоровья и право на
социальное страхование [21, c.96].
Следующим универсальным документом по этому поводу является
Конвенция ООН «О правах ребенка» от 20.11.1989 г. Она закрепила
социально-экономический и правовой статус ребенка; установила возрастной
критерий (18 лет – до его достижения человек признается ребенком –
малолетним или несовершеннолетним-, с соответствующим объемом
дееспособности).
Конвенцией также признается право за каждым ребенком пользоваться
системой социальной защиты, право на определенный уровень жизни,
который является необходимым для физического, умственного, духовного,
нравственного, социального, психического развития ребенка.
26
Закреплено право на имя, гражданство, родительскую заботу, право на
защиту от всех форм дискриминации; право на образование,
профессиональную подготовку, медицинское обслуживание, реабилитацию
(в случае необходимости); право на свободу мысли, совести, религии,
создание и участие в ассоциациях, участие в мирных собраниях, защиту от
любых притязаний на его честь и достоинство.
На региональном уровне Европейская социальная хартия 1961 г.
определяет:
1) перечень прав, имеющим отношения к трудовым отношениям. Это
право на труд, вознаграждение, нормальные условия труда др.;
2) право на охрану здоровья;
3) право на образование;
4) право на защиту материнства и детства;
5) право на социальную защиту. Имеется ввиду достойный образ
жизни, равные возможности всех членов общества, включая детей,
инвалидов, пожилых людей, недееспособных и т.д.
Следующим международным документом, который затрагивает
вопросы социальной политики, является Европейский кодекс социального
обеспечения. В нем, в частности, нашли свое закрепление следующие
моменты:
определен минимальный уровень защиты, который должен
предоставляться государством в связи с болезнью, безработицей,
наступлением старости, получением трудового увечья или
профессионального заболевания, а также материнством, инвалидностью,
смертью кормильца, в связи с необходимостью содержать
несовершеннолетних или недееспособных детей;
раскрывается содержание традиционных форм социальной
защиты населения, таких как: медицинское обслуживание, пособия в связи с
болезнью, в связи с получением трудового увечья или профессионального
27
заболевания, семейные пособия в связи материнством, старостью,
инвалидностью, потерей кормильца [12, c.69].
Еще один региональный документ по теме исследования – Европейская
конвенция о социальном обеспечении 1996 г. Она:
закрепила принцип равенства граждан – государств,
подписавших конвенцию, и лиц без гражданства;
установила принцип сохранения выплаты и размера пособия
независимо от места жительства;
способствует эффективному развитию двусторонних и
многосторонних соглашений между европейскими государствами в рамках
постоянно расширяющегося Европейского Союза.
Если говорить о регламентации вопросов социальной политики в
документах международных организаций, то в первую очередь необходимо
обратить внимание деятельность Международной организации труда, Ее
Конвенцию №102 «О минимальных нормах социального обслуживания». В
ней:
определяются нормы о видах, размерах, условиях предоставления
социальной помощи (медицинская помощь, пособия в связи с болезнью,
пособия в связи с безработицей, пенсии по возрасту, пособия в случае
получения увечья на производстве или профессионального заболевания,
семейные пособия, пособия по беременности и родам, пенсии по
инвалидности и по случаю потери кормильца);
содержатся рекомендации по установлению размеров
предоставляемых выплат на уровне не ниже зафиксированных норм
(например, минимальный размер пенсии по возрасту должен составлять не
менее 40% предыдущего заработка лица) [20, c.69].
Следующая Конвенция Международной организации труда №103 «Об
охране материнства». Она выдвигает перед государствами, которые приняли
ее, требование об установлении продолжительности срока отпуска по
беременности и родам не менее 12 недель. Размер пособия по беременности
28
и родам (ст. 4) не может быть ниже 2/3 предыдущего заработка женщины.
Кстати, в Российской Федерации Федеральным законом «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ
(действующая редакция от 02.07.2013) установлен размер пособия по
беременности и родам в 100% предыдущего среднего заработка женщины.
Это не вступает в противоречие с условиями данной конвенции, поскольку
улучшает, а не ухудшает положение.
Следующая Конвенция Международной организации труда №128 «О
пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца»
1967 г. В ней рекомендованы минимальные размеры пенсии по старости и по
случаю потери кормильца – 45% среднего заработка, и пенсии по
инвалидности – 50% предшествующего среднего заработка.
Как видим, Международная организация труда уделяет много
внимания вопросам социальной политики и социального обеспечения. Вот
еще одна ее Конвенция №162 «О пожилых трудящихся» 1980 г. В ней
рекомендуется предоставлять пособие по безработице безработным
предпенсионного возраста в случае невозможности их трудоустройства.
Непосредственно выход на пенсию рекомендуется осуществлять
используя гибкий пенсионный возраст и возможностью предоставления
досрочной пенсии. В связи с этим Федеральным законом от 19.04.1991
№1032–1 (в ред. от 28.12.2016) «О занятости населения Российской
Федерации» (ст. 32) предусмотрено право на получение полной пенсии по
старости для лиц, при наличии у них определенного стажа работы, в случае,
когда основанием их увольнения была реорганизация или сокращение штата
организации, не раньше, чем за два года до выхода на пенсию.
Следующая Конвенция Международной организации труда №157 «Об
установлении международной системы сохранения прав в области
социального обеспечения» 1982 г. Она посвящена вопросам сохранения
предусмотренных прав на социальное обеспечение граждан для государств,
подписавших международный договор, а также беженцев и лиц без
29
гражданства. В ней отдельно пунктом признаются права на различные виды
и формы социального обслуживания; на сохранение страховых взносов.
В соответствии с Соглашением государств – участников СНГ «О
гарантиях прав граждан государств – участников СНГ в области пенсионного
обеспечения» от 13 марта 1992 г., в случае переезда лица на жительство в
другую страну СНГ, при начислении трудовой пенсии должен, быть учтен
рабочий стаж граждан, который был получен ими в любом из государств
Содружества.
И еще одна Конвенция Международной организации труда «159 от 20
июня 1983 г. «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов».
Ее нормы направлены на осуществление социальной политики в отношении
инвалидов. А также на вопросы создания специальных служб по проблемам
профессиональной ориентации и обучения, по вопросам трудоустройства и
занятости инвалидов [13, c.98].
Постоянно формируется перечень федеральных целевых программ,
подкрепленных рядом законодательных документов, касающихся проблемы
государственного регулирования экономического развития регионов
Российской Федерации. Среди них такие федеральные программы, как «Юг
России (2014 – 2020 гг.)», «Экономическое и социальное развитие Дальнего
Востока и Забайкалья до 2018 года», «Развитие Калининградской области на
период до 2020 года» и «Стратегия развития Сибири». Видно, что данный
список затрагивает наиболее проблемные регионы.
Появление таких документов, рассчитанных на долгосрочный период,
можно смело расценивать как положительный факт. Власти, наконец,
обратили внимание на насущные проблемы регионов, которые в конечном
итоге затрагивают проблемы выживания страны. Однако на практике все
значительно сложнее.
Дальний Восток находится под экономическим влиянием Японии,
которое плавно может перейти в политическое (речь идет о давнем вопросе
интересов на территории Курильских островов). О проблеме
30
Калининградской области российские власти говорили очень долго. В итоге
создана «благоприятная зона предпринимательства». Юг России, особенно
Северный Кавказ, относится к трудоизбыточным регионам Российской
Федерации. Однако в современных российских условиях трудоспособное
население Юга России находит своё применение в нелегальном и
криминальном бизнесе. Отсюда высокая криминогенная обстановка в
регионе [4].
В современной России, по нашему мнению, следует обеспокоиться не
столько проблемой выравнивания уровней экономического развития
регионов, сколько проблемой выживания Российской Федерации хотя бы в
том виде, в котором мы её наблюдаем сейчас. Надо задуматься над
проблемой политической, экономической и, конечно же, продовольственной
безопасности России. Бедственное положение многих регионов Российской
Федерации проистекает, как правило, отнюдь не из-за отсутствия единой
методологии проведения региональной политики, хотя и из-за этого,
конечно, тоже [19, c.75].
Таким образом, следует расширить проблемное поле и наряду с
теоретической проблемой, поднятой современными учеными, следует также
в комплексе с ними рассмотреть проблемы практики [14, c.96].
Иными словами, необходимо сформулировать двуединую проблему
государственного регулирования территориального развития, в которой её
теоретическая часть конкретизируется и находит своё отражение в
практической части.
Итак, к теоретической части данной двуединой проблемы следует
отнести, прежде всего, отсутствие российской научной традиции изучения
государственного регулирования регионального развития. Ещё с советских
времён в наследство российским учёным досталась концепция
экономического районирования, которую предлагали и развивали в своих
работах Н. Н. Баранский, Н. Н. Колоссовский и некоторые другие.
31
По- видимому, другие концепции (а они наверняка были) не прижились
в отечественной науке по причине её идеологической одномерности и
замкнутости. В настоящее время данная концепция морально устарела [7].
Несоответствие экономического районирования реалиям 90-х годов
отмечалось многими исследователями. Однако Указами Президента в 2000
году были созданы новые территориальные образования, названные
федеральными округами.
В основу их формирования был положен принцип экономического
районирования (может, поэтому пока никакой пользы от их создания не
видно, кроме, разумеется, создания дополнительных рабочих мест для
чиновников), перенесённый на новые территориальные условия после
распада СССР.
Как отмечали исследователи, созданные укрупнённые
административные единицы могут стать более сильными по отношению к
центру, потому что издержки координации между регионами существенно
уменьшатся.
В итоге, имеем следующее: с одной стороны, концепция
экономического районирования устарела, хотя её продолжают пользоваться
по инерции, с другой — иных теоретических разработок у нашей науки нет.
Остаётся один выход: перенимать зарубежные идеи и адаптировать их к
российским условиям.
Экономисты-современники в своих обзорах указывают на имеющиеся
зарубежные (тогда говорили «буржуазных») теорий, созданные ещё в
советское время. Следует только очистить их от идеологического налёта и
марксистских догм. По их мнению, это реально будет содействовать
расширению теоретической платформы, на которой со временем появятся
самобытные отечественные теории и концепции, учитывающие специфику
российских экономико-географических условий функционирования
народного хозяйства. При перенимании чужого опыта следует остерегаться
некоторых моментов.