17
осуществляющих расследование по уголовным делам, чиновников по межевым
делам, чиновников полиции, чиновников крепостных дел и нотариусов,
казначеев, а также лиц, не являющихся должностными.
Преступления данной группы можно поделить на три подгруппы:
- общие преступления против службы, совершенные умышленно;
- преступления против службы, связанные с незаконным участием в
предпринимательской деятельности;
- служебные преступления, совершенные неосторожно.
Остановимся более подробно на преступлениях против службы,
связанных с незаконным участием в предпринимательской деятельности.
Данные преступления можно встретить, в частности, в 6-ом отделении ("О
противозаконных проступках чиновников при заключении подрядов и
поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной
продажи") 11-ой главы "О преступлениях и проступках чиновников по
некоторым особенным родам службы" Уложения о наказаниях уголовных и
исправительных 1845 года (в редакции 1885 года). Причем законодатель
рассматривал отдельные входящие в главу 11 преступления как аналогичные по
степени их опасности деяниям, указанным в статье 362 Уложения, и
предусмотрел за них следующие наказания:
- лишение всех прав состояния и ссылку в Сибирь;
- лишение всех личных и по состоянию присвоенных особенных прав и
преимуществ;
- ссылку на житье в Сибирь или отдание в исправительные арестантские
отделения.
Так, статья 485 данного источника, размещенная в шестом отделении ("О
противозаконных проступках чиновников при заключении подрядов и
поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной
продажи") одиннадцатой главы "О преступлениях и проступках чиновников по
некоторым особенным родам службы", закрепляла: "Если чиновники и другие
должностные лица тех мест, в коих производятся какие-либо казенные
18
предприятия или торги, вопреки запрещению вступят по сим предприятиям в
торги и обязательства с казною под собственным именем, или от имени жены,
детей, или через других подставных лиц, то они подвергаются за сие
наказаниям, определенным в ст. 362 Уложения о наказаниях за подлоги по
службе"
15
.
Тем не менее, это правило не распространялось на чиновников,
участвующих в качестве частных лиц в публичных торгах, где производилась
продажа имущества частных лиц за взыскания и покупка такого имущества.
Статья 486 Уложения "О наказаниях уголовных и исправительных" 1845
года (в ред. 1885 г.) предусматривала ответственность чиновников и других
должностных лиц "за нарушение запрещения быть залогодателями по подрядам
и поставкам, заключаемым в месте своего служения или по ведомству оного"
16
и устанавливала наказание в виде исключения со службы и взыскания с них в
пользу казны конфискованной суммы залогов, равной цене заключенной
сделки.
В статье 487 упомянутого нормативного правового акта
предусматривалась ответственность "за всякие денежные сделки подрядчиков и
поставщиков с чиновниками или другими должностными лицами тех мест, по
коим они имеют дела, если оные сделки учинены во время составления условий
с казною или во время исполнения договоров, заключенных в сих местах".
Особенность этой нормы заключалось в том, что в ней законодатель установил
наказание для обеих сторон, являвшихся участниками неправомерной сделки:
"...те и другие подвергаются взысканию в пользу казны не свыше суммы, о
15
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. / Издано Н.С. Таганцевым.
Издание 6-е, пересмотренное и дополненное. СПб., 1889. С. 305.
16
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных по изд. 1866 г. С внесением всех
узаконений по продолжениям 1868, 1869, 1871 и 1872 годов с разъяснениями по решениям
Уголовного кассационного департамента с 1866 г. по первое полугодие 1871 г. включительно
/ Составлено Н.С. Таганцевым. СПб., 1873. С. 268.
19
которой были сделки, а чиновники или иные должностные лица, сверх того,
исключаются со службы"
17
.
Другая норма (ст. 488 Уложения о наказаниях) закрепляло правило,
которое предусматривало, что "если должностное лицо, имеющее какие-либо
сделки с лицом, вступающим в обязательства с казною по месту его службы, не
объявит о сем начальству установленным порядком прежде заключения
договора, то с него взыскивается в пользу казны сумма не свыше той, о коей
были сии сделки. Сему же взысканию подвергается и тот, который вступает в
обязательство с казною, если им не будет заявлено начальству о сей долговой
или иной денежной с чиновником или иным должностным лицом того места
сделке прежде заключения договора"
18
.
Статья 490 Уложения гласила, что "правила, постановленные в
предшествующих статьях, распространяются в равной мере как на тех
чиновников, которые служат в местах, где проводятся казенные торги, подряды
или продажа, так и на тех, которые по обязанности, возлагаемой на них,
находятся при торгах, подрядах и продажах или же имеют участие в делах мест,
где оные совершаются"
19
. Суровые взыскания налагались и на лиц,
допустивших к вступлению в казенные подряды и поставки лиц, не имеющих
качеств, требуемых для этого законом (ст. 491 Уложения), а также
допустивших нарушение установленного законом для производства публичной
продажи порядка (ст. 503 Уложения).
Таким образом, ответственность по рассмотренным выше нормам могли
нести как непосредственные виновники, допустившие совмещение службы с
участием в незаконной предпринимательской деятельности (чиновники и
другие должностные лица), так и лица, выполняющие, например, контрольные
17
Будзинский С. Уложение о наказаниях с комментарием, заключающим толкование
важнейших статей, не разработанных кассационной практикой, дополнения, объяснения,
изменения. В применении к Варшавскому судебному округу. Варшава, 1892. С. 163.
18
Там же.
19
Там же.
20
функции за производством соответствующих сделок, которые являлись, так
сказать, прикосновенными к рассматриваемым преступлениям.
Необходимо отметить, что в подавляющем большинстве случаев деяния,
входящие в отделение шестое главы одиннадцатой, наказывались
дисквалификацией различного вида или вычетом из службы.
Как известно 22 марта 1903 г. императором было утверждено новое
Уголовное уложение
20
. Деяния, связанные с незаконным участием
должностных лиц в предпринимательской деятельности, были изложены в гл.
XXXVII (последней) Уголовного уложения 1903 г., состоявшей из 52 статей (ст.
ст. 636 - 687)
21
. В нормах ст. 636 Уголовного уложения 1903 г. служащим
признавалось всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное
поручение по службе государственной и общественной в качестве
должностного лица, либо полицейского или иного стража или служителя, либо
лица сельского или мещанского управления. Как видим, понятие должностного
лица было более узким, нежели понятие служащего.
Наиболее значимые запреты для служащих состояли в следующем:
- состоящие на службе чиновники не могли быть поверенными в тех
местах, где они исполняли свои должностные обязанности (в других местах это
разрешалось, но с тем, чтобы от этого "...не происходило упущения по службе")
(ст. 726 Устава гражданской службы);
- всем таможенным чиновникам запрещалось иметь участие как в
привозной, так и в отпускной торговле, заключать с купцами сделки и
принимать на себя доверенности или комиссии по таможенным делам; а также
покупать товары раньше выпуска их с таможни (ст. 710 Устава гражданской
службы);
- чиновникам канцелярии Правительствующего Сената (за исключением
обер-прокуроров) запрещалось выступать в качестве ходатаев по каким-либо
частным делам в каком бы то ни было месте или ведомстве, кроме своих
20
Уголовное уложение 1903 г. СПб., 1903. С. 284.
21
Уголовное уложение, Высочайше утвержденное 22 марта 1903 г. СПб., 1903.
21
собственных, а в последних не иначе, как с письменного разрешения
начальства (ст. 726 Устава гражданской службы);
- должностные лица акцизного управления не имели права устраивать
вновь или брать в аренду заводы для производства напитков в той губернии, в
которой они состояли на службе (ст. 13 Устава акцизных сборов), а также иметь
в содержании в той губернии, где они находятся на службе, табачные
плантации, фабрики, склады и другие заведения, в которых могла
производиться торговля табаком (ст. 14 Устава акцизных сборов);
- лицам, занимающим должности, связанные с осуществлением функций
государственного контроля, запрещалось принимать участие в коммерческих
или иных предприятиях, отчетность которых представлялась им на проверку
(ст. 745 Устава гражданской службы); и т.п.
Стоит отметить, что в Уставе гражданской службы содержались также
особые ограничения, касающиеся совмещения государственной службы с
участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в
общественных и частных кредитных установлениях (ст. ст. 734 и 744). Суть
этих правил состояла в том, что для некоторых должностей такое совмещение
было запрещено законодательно, а для других могло быть запрещено
начальником по месту службы чиновника, когда такое совмещение
признавалось последним вредным для государственной службы (ст. ст. 734, 736
и 738 Устава гражданской службы). При этом, согласно ст. 742 названного
источника, лица, нарушившие упомянутые правила, обязаны были оставить
службу и сложить присвоенное им звание, а при неподаче в трехмесячный срок
прошения об отставке они увольнялись со службы императивным порядком
22
.
Однако в начале XX в. в России начали складываться особые, не
отмеченные в законодательстве о службе, отношения должностных лиц и
предпринимательства. По мнению историков, лоббистская деятельность при
принятии законов осуществлялась всегда, вместе с тем в России до ограничения
власти монарха через распределение властей и создание специального
22
Уголовное уложение. 22 марта 1903 г. / Издание Н.С. Таганцева. СПб., 1904. С. 1094.
22
представительного органа процесс создания законов имел ярко выраженный
единоличный характер
23
.
В 1906 году, когда в России появился выборный орган законодательной
власти - Государственная Дума, над которым, в свою очередь, была учреждена
верхняя законодательная палата - Государственный Совет, складываются
традиции взаимодействия Государственной Думы с представителями торгово-
промышленных кругов. Правительственные учреждения запрашивали
предпринимательский союз или передавали ему на заключение
предварительный законопроект. Получив отзыв, ведомство переделывало
законопроект и созывало совещание совместно с представителями
предпринимательских объединений для окончательной доработки
законопроекта. При возникновении спорных вопросов ведомство письменно
или лично консультировалось о подготовленном законопроекте с
представителями организаций, интересы которых могли быть затронуты
24
.
В 1911 г. постоянная комиссия по юридическим и налоговым вопросам
при Совете Съездов приступила к обсуждению проекта положения о
государственном подоходном налоге по поручению Комитета Совета Съездов и
просьбе председателя финансовой комиссии Государственной Думы
25
. В
военное время лоббистская деятельность получила новое направление. Для
преодоления проблемных ситуаций создавались межведомственные органы
управления, к участию в которых привлекались представители
общественности.
В законодательстве о государственной службе указывалось на
запрещение участия чиновников: в подрядах и поставках; в приобретении
имущества, продажа которого поручена им как должностным лицам; в
23
Покровский М. Земский собор и парламент // Конституционное государство. СПб., 1905.
С. 432.
24
Лаверичев В.Я. Всероссийский союз торговли и промышленности // Исторические
записки. М., 1961. С. 23.
25
Московский биржевой комитет. Отчет за 1910 г. М., 1911.
23
образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий
26
, тем не
менее, такие нарушения были достаточно широко распространены.
В 1911 году был разработан специальный законопроект о наказуемости
взяточничества и лиходательства во всех его проявлениях. "Важно отметить
условия, в которых происходило переосмысление законодательства, а именно -
в период несоблюдения государством обязательств по содержанию своих
служащих и заинтересованности теневых, криминальных предпринимателей в
использовании государственных структур в своих интересах"
27
.
Объяснительная записка к поданному в Государственную Думу законопроекту
определяла сущность коррупционных проявлений через представление их
механизма, ведущего к единому результату. Этот механизм заключался:
"непосредственно - в действиях должностных лиц, "торгующих" своею
служебной деятельностью, и посредственно - в том воздействии частных лиц на
органы власти, результатом которого является и нарушение долга, и
"продажность" должностных услуг"
28
.
Преобразования революционного характера, произошедшие в 1917 году,
обусловили осуществление в стране мер переходного от капитализма к
социализму периода. Вначале это была политика «военного коммунизма»,
которая проводилась в период Гражданской войны с 1918 по 1920-е годы
29
. С
1921 года стала осуществляться новая экономическая политика (нэп),
особенностью которой было сохранение государственного управления
народным хозяйством с одновременным допущением отдельных
капиталистических элементов. Так, например, была разрешена частная
26
Астанин В.В. О роли власти в законодательном обеспечении антикоррупционных мер:
исторический аспект // Преступность и власть. М., 2000. С. 64.
27
Астанин В.В. Криминологические проблемы антикоррупционной политики России: Дис. ...
д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 38.
28
Чукичев Ю.В. Ретроспективный анализ норм отечественного законодательства об
ответственности за незаконное участие государственных служащих в предпринимательской
деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 8 - 13.
29
Отличительными чертами политики военного коммунизма были меры по национализации
крупной и средней промышленности, части мелких предприятий, централизация
руководства промышленным производством и распределением, продразверстка, плановое
снабжение населения товарами (карточная система), запрещение частной торговли.
24
торговля, существовали мелкие частные предприятия, допускался государ-
ственный капитализм в виде концессий, аренды мелких промышленных
предприятий и земли под контролем государства, осуществлялись другие меры
переходного периода
30
. Несомненно, такое развитие русской государственности
не могло не отразиться на законодательстве и на правовой системе в целом
31
.
Как известно, октябрьская революция повлекла национализацию
экономики, запрет частной торговли продовольственными товарами, усиление
борьбы со спекуляцией. В советский период запреты и ограничения в системе
гражданской службы содержались в Постановлении СНК от 27 июля 1918 г.
«Об ограничении совместной службы родственников в советских
учреждениях», а также во Временных правилах о службе в государственных
учреждениях и предприятиях от 21 декабря 1922 г. С созданием частных
предприятий и кооперативов в период НЭПа основные государственные
монополии сосуществовали с частным предпринимательством. Поддержка
государством развития частноэкономической деятельности и в то же время ее
подконтрольность и регулируемость со стороны государства повлекли рост
злоупотреблений в виде организации предпринимательских структур самими
чиновниками. Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем
Циркуляре от 9 октября 1922 г. назвал взяточничеством случаи участия
сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной
деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между
государственным органом и частными лицами, а также использования своего
служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение.
УК РСФСР 1926 г. криминализировал незаконное совместительство в двух
государственных учреждениях или в одном государственном и в другом
30
Курс уголовного права. Особенная часть. М., 2002. Т. 4. С. 135; Изосимов С.В. Теоретико-
прикладной анализ служебных преступлений, совершаемых в коммерческих и иных
организациях (уголовно-правовой и криминологический аспекты): дис. ... д-ра юрид. наук. Н.
Новгород, 2004. С. 38; и др.
31
Изосимов В.С. Незаконное участие в предпринимательской деятельности: уголовно-
правовое и криминологическое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук: -
М., 2014.- 268 с.
25
частном, посредничество при подрядах, поставках, торгах, связанное с
получением комиссионных или наградных выплат. Позже в качестве
служебного преступления были криминализированы содействие, оказываемое
должностными лицами государственных органов и коопераций, организации
лжекооперативов или попустительство их дальнейшей деятельности, а равно
оказание им содействия в той или иной форме (ст. 111-а УК РСФСР 1926 г.).
В 30-е годы ХХ столетия был издан ряд постановлений, касающихся
борьбы с должностными злоупотреблениями в отдельных отраслях народного
хозяйства. Например, Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 апреля 1934 года
«О премировании железнодорожных работников и совместительстве работы на
транспорте с работой в других предприятиях и учреждениях» запрещало
работникам железнодорожного транспорта работать в сторонних организациях
по совместительству.
Создание основ для развития частного предпринимательства связано с
принятием ряда законов в конце 80-х годов («Об индивидуальной трудовой
деятельности» 1986 г., «О кооперации в СССР» 1988 г.). Получили развитие
кооперативы, которые могли иметь в собственности недвижимость,
самостоятельно определяли направления своей деятельности, а также
предоставляли возможность переводить немалые денежные ресурсы из
государственного сектора экономики в частный.
Политические и экономические события начала 90-х годов
способствовали переходу важнейших государственных единиц (ведомств,
торговых, снабженческих предприятий, заводов, государственных банков) в
частные руки. Отсутствие дистанцирования гражданского оборота в экономике
от государственных структур оказало решающее значение на распространение
случаев совместительства коммерческой деятельности и государственной
службы. Запрет государственным служащим лично или через посредников
заниматься предпринимательской деятельностью, принимать участие в
управлении акционерными обществами, товариществами или иными
хозяйствующими субъектами и выполнять иную оплачиваемую работу на
26
условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой
деятельности), предусмотренный Указом Президента Российской Федерации
«О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»
32
, а позже
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской
Федерации» и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в
РФ»
33
, а также рост подобных случаев привели к криминализации незаконного
участия в предпринимательской деятельности в УК РФ 1997 г.
34
Таким образом, в России направление реформирования системы
государственной службы предопределялось сформировавшейся на протяжении
длительного исторического периода моделью, заимствовавшей правовые
традиции и обычаи, апробированные практикой общественных отношений
государства.
1.2. Общие вопросы незаконного участия должностного лица в
предпринимательской деятельности
Конституционное закрепление основ предпринимательской деятельности
в Российской Федерации непосредственно связано с наделением граждан
России неотчуждаемыми, признаваемыми от рождения правами, связанными со
свободой, равенством и независимостью. Закрепленные в Основном Законе
конституционные принципы образуют основу правовой инфраструктуры
современной экономики и способствуют эффективной защите участниками
предпринимательской деятельности своих прав и свобод.
Конституция России формирует концепцию развития социальной
рыночной экономики, закрепляя такие основные права и свободы гражданина,
32
О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента РФ от
04.04.1992 № 361 (с изм. от 16.11.1992) (документ утратил силу) // Российская газета, № 80,
07.04.1992.
33
Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от
08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) (Документ утратил силу) // Собрание
законодательства РФ", 12.01.1998, № 2, ст. 224.
34
Верченко Н.И. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного
участия в предпринимательской деятельности: автореферат ... кандидата юридических наук:
- Тюмень, 2011.- 26 с.