22
мониторинга и обобщения лучшей практики. Вместе с тем, международный
опыт и российская практика свидетельствуют, что к числу наиболее
действенных механизмов относятся, прежде всего, те десять, которые
предусмотрены в Концепции открытости. Одни из них уже определены в
российском законодательстве: − официальные сайты органов власти;
− открытые данные;
− обращения граждан и их объединений;
− общественные советы при органах исполнительной власти;
− взаимодействие со СМИ;
− независимая антикоррупционная экспертиза.
Другие только проходят период институционализации:
− публичные планы деятельности и ежегодные публичные декларации
целей и задач органов исполнительной власти;
− публичная отчетность;
− работа с референтными группами, экспертными и консультативными
советами;
− общественный мониторинг правоприменения; электронное
правительство: управление государственными информационными системами
214 IMS-2014
31
− обеспечение понятности нормативно-правового регулирования,
государственных политик и программ, разрабатываемых (реализуемых)
органами исполнительной власти. Отметим, что многие элементы Концепции
открытости коррелируют с международными подходами по обеспечению
транспарентности органов государственной власти.
32
Таким образом, концепция открытости, разработанная с учетом
отечественного и международного опыта обеспечения открытости
государственных органов, в развитие и во взаимосвязи с действующим
31
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного
правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 251 - 258
32
Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе -Спб.: Издательство
Михайлова В.А., 2001 -- 253 с.
23
российским законодательством, направлена на снижение информационных
барьеров, препятствующих доступу граждан, общественных объединений и
предпринимательского сообщества к общественно значимой информации, а
также на развитие методов и инструментов общественного контроля.
Концепция открытости провозглашает четыре основных принципа,
последовательное и неукоснительное соблюдение которых при реализации
государственных полномочий и функций позволит органам исполнительной
власти реализовывать поступательное движение к открытости.
1.3. Инструменты «электронного правительства» как фактор
совершенствования управленческой деятельности в субъектах
Российской Федерации
При создании модели оценки сайтов органов власти необходимо
ответить на несколько ключевых вопросов.
Во-первых, кто может оценивать открытость органов исполнительной
власти? Мониторинг открытости могут проводить органы законодательной
власти, вышестоящие органы, совещательные и координационные органы,
включающие представителей от общественности, бизнеса, СМИ, например,
Правительственная комиссия по координации деятельности открытого
правительства, общественные и экспертные советы при органах
исполнительной власти, общественные палаты, партийные организации,
профессиональные, общественные и иные объединения, которые вступают в
контакт с органами власти и т. д. В любом случае, оценка прозрачности и
открытости субъективна. Поэтому чем больше субъектов будет вовлечено в
процесс мониторинга, тем более объективные результаты будут получены.
Во-вторых, на каких принципах должна строиться оценка.
33
В рамках нашего исследования мы выделили следующие: 1)
методология оценки должна формально утверждаться после её обсуждения и
33
Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе -Спб.: Издательство
Михайлова В.А., 2001 -- 253 с.
24
согласования со всеми заинтересованными сторонами, включая
оценивающих и оцениваемых; 2) система показателей должна быть
многоуровневой и включать универсальные показатели, позволяющие
проводить сравнения разных органов исполнительной власти, а также
специальные показатели, отражающие специфику полномочий конкретных
ведомств; 3) алгоритм и процедуры оценки должны быть масштабируемыми,
чтобы тиражировать отработанные подходы при разработке показателей
открытости для других ветвей и уровней государственной власти и органов
местного самоуправления; 4) система индикаторов и целевых значений
показателей должна отражать не только достигнутое состояние, но и
динамику внедрения механизмов и принципов открытости; 5) оценка
открытости должна встраиваться в общую систему оценки эффективности и
результативности деятельности органов власти в структурных
подразделениях, территориальных органах и на уровне отдельных
госслужащих.
В-третьих, по каким направлением и параметрам может проводиться
мониторинг открытости. Опираясь на результаты проведенного
исследования, авторы предлагают следующие:
1) эффективность работы механизмов (инструментов) открытости,
утвержденных в Концепции открытости;
2) экспертная оценка инициатив, выдвинутых и реализованных
органами власти;
3) мониторинг СМИ;
4) оценка референтными группами результативности взаимодействия с
органами власти;
5) оценка уровня доверия населения руководителю органа власти и
ведомству в целом. При этом одно из главных требований к разработке
конкретных критериев и показателей оценки ⎯ формулирование их, исходя из
интересов граждан и общества. Методика мониторинга и оценки открытости
федеральных органов исполнительной власти, одобренная
25
Правительственной комиссией по координации деятельности открытого
правительства, в основном учитывает вышеприведенные требования.
34
Стержнем Методики является трехэтапная и полисубъектная модель
оценки: 1 этап ⎯ самообследование, 2 этап ⎯ экспертная оценка, 3 этап ⎯
опрос населения.
Проводимый на основе трехуровневой системы оценки мониторинг
открытости решает одновременно несколько задач:
1) федеральные ведомства в сопоставлении с опытом коллег смогут
взять на вооружение наиболее успешные практики;
2) для их региональных коллег открывается возможность развивать
аналогичные механизмы на местах;
3) руководители страны могут использовать рейтинг открытости
федеральных ведомств для того, чтобы оценивать эффективность
взаимодействия с институтами гражданского общества и уровень доверия
населения руководителям федеральных ведомств;
4) для граждан участие в оценке – замечательная возможность
высказать свои ожидания от федеральной власти, а результаты рейтинга –
способ проинформировать население о результатах деятельности
федеральных ведомств и хороший стимул для вовлечения в разработку и
реализацию государственных решений.
Поскольку к настоящему времени окончательные результаты всех
этапов проведенного в 2014 г. мониторинга не опубликованы, ниже сделана
попытка дать оценку эффективности и результативности первых двух этапов:
самообследования и экспертной оценки.
35
На этапе самообследования федеральным органам исполнительной
власти предоставляется возможность провести «ревизию» внедряемых
механизмов открытости. Для каждого из 10 механизмов предусмотрено по 15
34
Костенников М.В., Куракин А.В., Кулешов Г.Н., Несмелов П.В. Административно-правовое
регулирование информационного обеспечения государственной гражданской службы в контексте
противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 25 - 39.
35
Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе -Спб.: Издательство
Михайлова В.А., 2001 -- 253 с.
26
показателей, сгруппированных по трем стадиям, общим числом – 150.
Безусловно, разделение на стадии является некоторой условностью. Но это
необходимо, прежде всего, для того, чтобы с учетом специфики и ресурсных
возможностей ведомства смогли приоритезировать свою работу по
внедрению и развитию механизмов и принципов открытости. При этом
показатели первой стадии для всех органов власти, участвующих в
Мониторинге, являются базовыми, поскольку в большинстве случаев прямо
предусмотрены в действующем законодательстве. Например, «соответствие
официального сайта требованиям Федерального закона «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»; «наличие на сайте обзоров обращений граждан».
Однако формальное выполнение этих показателей автоматически не
приведет к изменениям в оценке гражданами работы чиновников. Поэтому в
систему оценки введены показатели второй стадии, которые в большей
степени отражают развитие механизмов участия граждан в деятельности
органов власти, например, «возможность для граждан оценить полезность
представляемой на сайте информации».
36
Показатели третьей стадии являются технологическими и призваны
оценить возможности масштабирования механизмов открытости с
использованием информационно- коммуникационных технологий. Они
также закрепляют использование технологий сети Интернет как
обязательного компонента в продвижении открытости. Например,
«обращения граждан в госорганы становятся юридически значимыми на
основе электронной идентификации граждан и получения уведомления о
регистрации запроса». Таким образом, на третьей стадии происходит
институционализация технологий, при которой виртуальное взаимодействие
не менее значимо, чем реальное
37
36
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного
правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 251 - 258
37
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного
правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 251 - 258
27
Результаты первого самообследования, проведенные в марте – апреле
2014 г., показали, что большинство федеральных органов исполнительной
власти (64 из 78) приступило к внедрению Стандарта открытости.
38
По
результатам проведенного самообследования в лидерах оказались: ФМС
России, Федеральное Казначейство, МЧС России, Роспотребнадзор,
Минобрнауки России, Роструд, МВД России, Минобороны России, ФАС
России, Минтруд России, Минэнерго России. Главным итогом проведенного
ведомствами самообследования текущего уровня их открытости стало то, что
на основе единых для всех показателей была проведена самооценка
имеющихся проблем и ресурсов для дальнейшего внедрения Стандарта
открытости.
Существенной проблемой самообследования является верификация
результатов проведенной ведомствами самооценки. Пока система оценки
предполагает только один инструментарий подобной проверки ⎯ размещение
требуемой информации на сайте. Однако такой метод верификации серьезно
ограничен, особенно в том случае, если для оценки важно не просто
«наличие – отсутствие факта», но качественная характеристика. В этой связи
целесообразно сделать результаты самообследования, проводимого
ведомствами, не просто открытыми и доступными в сети Интернет, на сайте
открытого правительства и (или) на официальных сайтах органов власти. Но
что не менее важно – публичными, с возможностью их верификации и
обсуждения экспертным сообществом и обычными гражданами.
Экспертная оценка открытости и прозрачности деятельности
федеральных органов исполнительной власти Экспертная оценка может
проводиться по разным методикам. Но независимо от них, она представляет
собой важный инструмент госуправления. В утвержденной
Правительственной комиссией по координации деятельности открытого
правительства Методике мониторинга и оценки открытости предложены
38
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного
правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 251 - 258
28
критерии эффективности, которые позволяют применять самые разные
методы и показатели экспертной оценки:
− ориентация работы механизма (инструмента) открытости на
конечного потребителя,
− вовлеченность экспертного сообщества и общественных
объединений в работу механизма (инструмента) открытости и его
востребованность,
− прозрачность работы механизма (инструмента) открытости. В рамках
проводимого в НИУ ВШЭ экспертного мониторинга открытости
федеральных органов исполнительной власти для каждого из механизмов
открытости в соответствии с вышеназванными критериями были
разработаны показатели, позволяющие проводить сравнительный анализ
федеральных ведомств. В качестве примеров приведем некоторые результаты
экспертного мониторинга отдельных механизмов открытости.
Для экспертного оценивания по критерию открытости и прозрачности
работы общественных советов мы выбрали такие показатели:
− наличие отдельной страницы в сети Интернет, на которой
публикуется информация о работе Совета;
− размещение на сайте объективной информации об избранных членах
Совета; − указание контактной информации для связи с членами Совета;
− размещение на сайте актуального плана работы Совета (на 2014 г.);
− размещение на сайте протоколов заседаний, заключений и решений
Совета, а также периодических отчетов об их деятельности;
− предварительное публичное информирование о повестке заседания
Совета.
Безусловными лидерами по всем вышеназванным показателям
оказались общественные советы при Минобрнауки России (сопредседатели
Совета ⎯ Ямбург Е.А., Смирнов С.К.), Росавтодоре (председатель Совета ⎯
Фахретдинов С.Б.), Минтруде России (председатель Совета ⎯ Тополева-
Солдунова Е.А.). Вовлеченность экспертного сообщества и общественных
29
объединений в работу общественных советов мы оценивали по следующим
показателям:
− представительство различных референтных групп в персональном
составе Совета;
− деятельность рабочих групп (комиссий) при Совете;
− количество проектов, включая проекты нормативных правовых
актов, разработанных (доработанных) по инициативе (замечаниям) членов
Совета, в т. ч. на основе предложений, поступивших от граждан и
общественных объединений;
− освещение деятельности работы Совета в СМИ. Лидерами по данным
показателям стали общественные советы при МВД России (председатель
Совета ⎯ Кучерена А.Г.), Минтруде России (председатель Совета ⎯ Тополева-
Солдунова Е.А.) и Росреестре (председатель Совета ⎯ Яковлев С.Ю.).
Показатель «дифференциация информации на сайте ведомства с учетом
интересов разных референтных групп» мы использовали для экспертной
оценки взаимодействия органов исполнительной власти с референтными
группами.
39
По данным экспертного мониторинга, по состоянию на 01.09.2014,
структурированная и дифференцированная с учетом интересов разных
референтных групп информация представлена на сайтах достаточно
ограниченного количества федеральных ведомств. В первую очередь,
необходимо назвать: МЧС России (сайт: http://www.mchs.gov.ru/);
Минобороны России (сайт: http://mil.ru/); Минюст России (сайт:
http://minjust.ru/); ФСИН России (сайт: http://www.fsin.su/); Ростуризм (сайт:
http://www.russiatourism.ru/); ФАС России (сайт: http://www.fas.gov.ru/) и
ФМС России (сайт: http://www.fms.gov.ru/).
На вышеназванных сайтах размещаются не только
специализированные разделы (материалы), но также и информационные
39
Костенников М.В., Куракин А.В., Кулешов Г.Н., Несмелов П.В. Административно-правовое
регулирование информационного обеспечения государственной гражданской службы в контексте
противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 25 - 39.
30
порталы, и сервисы для разных групп граждан и организаций. Например,
целый ряд специализированных сервисов, разработанных МЧС России:
интернет-служба экстренной психологической помощи; национальный сайт
«Пожарная безопасность»; «Культура безопасности», портал детской
безопасности «Спас- Экстрим» и др. Другая, тоже немногочисленная группа
федеральных ведомств, на сайтах которых созданы отдельные
специализированные информационные ресурсы: сервис «Ваш участковый» ⎯
на сайте МВД России; банк данных исполнительных производств, реестры
розыска по исполнительным производствам и розыска подозреваемых ⎯ на
сайте ФССП России; страничка лесника ⎯ на сайте Рослесхоза; база всех
решений всех структурных подразделений с возможностью детального
поиска материалов по реквизитам, по тегам ⎯ на сайте ФАС России и др. Т.
о., несмотря на то, что свыше 50 федеральных органов исполнительной
власти в ведомственных планах открытости выделили референтные группы и
запланировали работу с ними, структурированная информация на
официальных сайтах с учетом интересов референтных групп – пользователей
сети Интернет, а не формально соответствующая перечням, установленным в
Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления», размещается
всего 14 федеральными ведомствами.
40
Аналогично в рамках экспертного мониторинга оценка может
проводиться и по другим механизмам открытости. Вместе с тем, считаем, что
в дальнейшем на этапе экспертной оценки должны определяться не столько
количественные рейтинги ведомств, сколько выявляться причины
расхождений в оценке ведомствами и экспертами уровня внедрения
механизмов и принципов открытости. Экспертная оценка, следующая после
самообследования, должна способствовать установлению диалога между
экспертным сообществом и органами власти и быть направлена на поиск
40
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень электронного
правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. - С. 251 - 258
31
наиболее эффективных форм и способов реализации принципов открытости
и прозрачности власти в интересах всего общества.
41
Таким образом, мониторинг открытости, помимо оценки и составления
сравнительных рейтингов, имеет ещё одно значение: изучение и
распространение лучшего опыта по освоению ценностей открытого
госуправления. На основе имеющихся результатов самообследования и
экспертной оценки авторы предлагают некоторые дальнейшие шаги по
совершенствованию комплексной оценки открытости органов
исполнительной власти. В итоговом рейтинге открытости органов
исполнительной власти обязательно должна учитываться оценка населением
удовлетворенности взаимодействием с органом исполнительной власти по
вопросам предоставления государственных услуг, проведения проверок,
реакцией на жалобы и запросы информации и проч. Только в этом случае
оценка работы механизмов (инструментов) открытости, проведенная
экспертами и чиновниками, сможет отражать качественные изменения в
деятельности органа исполнительной власти при его взаимодействии с
институтами гражданского общества и гражданами. Дополнительные
инициативные решения органа исполнительной власти в области открытости,
выявленные экспертами или заявленные самим ведомством, также могут
влиять на повышение позиции в общем рейтинге. Благодаря признанию тех
или иных достижений можно выявить сильный общественный резонанс и
интерес к конкретным проектам органа исполнительной власти. Не менее
интересной может быть и оценка, сделанная СМИ, в социальных сетях, а
также самими сотрудниками ведомства, которые могут отметить изменения в
организации их внутренней работы и этике поведения. Итак, на основании
полученных результатов исследования мы доказали, что мониторинг
открытости органов исполнительной власти, проводимый с учетом мнения
широкого круга субъектов оценивания, следует рассматривать как важную и
41
Костенников М.В., Куракин А.В., Кулешов Г.Н., Несмелов П.В. Административно-правовое
регулирование информационного обеспечения государственной гражданской службы в контексте
противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 25 - 39.