36
Рисунок 3. Динамика потребности в жилье отдельных категорий граждан по
Красноярскому краю
Хотя по данным Минстроя России в целом доступность жилья выросла
(рис. 4).
Рисунок 4. Динамика изменения количества годовых доходов семьи,
необходимых для приобретения
И это не удивительно, поскольку даже в официальных отчетах o
мониторинге социально-экономического развития используется двойная
оценочная шкала, предусматривающая номинальный и реальный рост
доходов. Так, среднемесячная начисленная заработная плата одного
работника по Красноярскому краю за январь-февраль 2019 года составила
45 182,3 рубля и увеличилась по отношению к аналогичному периоду 2018
37
года номинально на 6,3 %, реально – на 1,0 % (в целом по России – 42 650,0
рублей, номинально увеличилась на 6,1 %, реально – на 0,9 %)
16
.
Включение жилищной проблемы в сферу социальной политики в
развитых странах всегда было достаточно спорным, в частности потому, что
государство в этом секторе обычно играло меньшую роль, особенно в сфере
жилья. Большая часть жилого фонда была сосредоточена в частном секторе,
и хотя государство регулировало его (и стимулировало), нет однозначного
мнения о том, насколько государственное вмешательство желательно и в
какой степени. В жилищной политике экономические и финансовые аспекты
имеют, подчас, решающее значение.
Масштаб государственного вмешательства определяется в
соответствии с выбранной моделью общественного развития. В советское
время большая часть жилого фонда принадлежала государству и сдавалась в
аренду гражданам. Однако всегда был частный сектор, который включал
частные дома в сельской местности и жилищные кооперативы в городах. В
то же время была признана необходимость привлечения государственных
средств на строительство и эксплуатацию жилья. Во-первых, отсутствие
жилья и строгое регулирование его распределения рассматривались как
сдерживающий фактор для удовлетворения потребностей людей в жилье. Во-
вторых, поскольку произошел рост доходов и уровня благосостояния
населения, предполагается, что оно уже может выделять средства на жилье.
Популярность собственного жилья и поддержка этой идеи
государством является характерной чертой развития жилищных проблем в
ХХ веке. Для тех, у кого есть средства, это также хорошая инвестиция в
недвижимость. Возможность получения средств для покупки жилья за счет
долгосрочного кредита, который может быть частично погашен за 20-25 лет
и который гарантирован стоимостью жилья, позволила приобрести его
широкому кругу лиц. Это, в свою очередь, подтолкнуло к строительству
16
Отчет o социально-экономическом развитии Красноярского края в январе-феврале 2019 года//
http://econ.krskstate.ru/ser_kray/itog/0/id/38686.
38
частного жилья на продажу, так как спрос на жилье увеличился за счет
кредитов. Это также стимулировалось предоставлением налоговых льгот,
обычно в форме вычета из подоходного налога, выплаты процентов по
ипотечному кредиту.
В то же время правительство оказывало поддержку местным органам
власти в развитии так называемого социального жилья, с тем чтобы группы
населения с низким доходом могли арендовать жилье по доступным ценам.
Теперь его роль уменьшается, в основном оно предоставляется безработным
и малооплачиваемым, которые не могут позволить себе взять кредит.
Предоставление такого жилья часто сталкивается со следующей
проблемой: предоставление каждой последующей новой жилой единицы
может быть более дорогим, чем старое (увеличение стоимости строительства
или земли, оплата большей части займов и займов на старое жилье,
повышение процентных ставок). Серьезные трудности при ремонте и
обслуживании старого жилого фонда приводят к развитию тенденции
увеличения затрат в долгосрочной перспективе. Поэтому финансовая
ситуация в сфере социального жилья существенно различается и зависит от
возраста и состояния жилого фонда, масштабов нового строительства и его
местоположения.
Чтобы определить жилищную проблему как социальную проблему,
необходимо помнить, что последняя в этом контексте имеет два аспекта. Во-
первых, человек испытывает трудности, которые в современном обществе
признаны неприемлемыми и поэтому требуют решения. Во-вторых, чтобы их
преодолеть, ему нужна помощь общества. Следует помнить, что
возникновение многих социальных проблем зависит не от воли самого
человека, а от социально-экономических процессов, происходящих в
современном обществе.
Теория социальной дезорганизации предлагает полезную отправную
точку для изучения отношений между соседями и образованием. Основное
внимание уделяется рискам и ресурсам на уровне соседей, которые
39
оказывают компенсирующее влияние на детей. Ключевые компоненты
теоретической структуры включают: процессы коллективной социализации,
социальные сети, механизмы социального контроля, экономические
возможности и институциональные структуры. Каждый может повлиять на
успеваемость положительным и отрицательным образом.
Процессы коллективной социализации относятся к взаимодействию
индивидов с окружающей средой, которое формирует их нормы и ценности.
Ожидается, что дети, проживающие по соседству с множеством хорошо
образованных и занятых взрослых, преуспеют в школе, потому что ценность,
которую придает общество образованию, передается молодому поколению
на примере. В качестве альтернативы ожидается, что дети, живущие в
районах с высокой концентрацией бедности, повсеместной преступной
деятельностью и низким уровнем образования, будут имитировать такое
поведение и борьбу в школе. Эмпирические исследования подтверждают
важность процессов коллективной социализации, и некоторые даже приходят
к выводу, что число выпускников колледжей и специалистов, живущих в
окрестностях, оказывает почти такое же влияние на результаты обучения, как
и качество обучения, которое дети получают в классе.
Дети, которые не живут в богатых кварталах, могут по-прежнему иметь
возможность общаться с профессионалами, получившими образование в
колледже, если существуют конструктивные социальные сети. Например,
многие общественные организации пытаются предоставить экономически
обездоленным подросткам возможность познакомиться с положительными
образцами для подражания для взрослых посредством внеклассных занятий.
Несмотря на эти усилия, в обедневших кварталах слишком часто
отсутствуют конструктивные социальные сети.
Родителям, проживающим в этих районах, может также не хватать
финансовых ресурсов, необходимых для эффективного мониторинга
активности их детей, что делает их подверженными негативным влияниям со
стороны сверстников. Сочетание деструктивных социальных сетей и слабого
40
механизма социального контроля создает значительные риски для
экономически неблагополучных студентов. Ученые обнаружили, что дети,
живущие в неблагополучных районах, часто страдают от ограниченного
социального контроля, имеют более высокую вероятность взаимодействия с
девиантными сверстниками и, в свою очередь, определяют более высокую
вероятность того, что они сами будут участвовать в девиантном поведении.
Такое поведение может явно нарушить образование ребенка. Кроме того,
было обнаружено, что экономические возможности, имеющиеся в соседстве,
влияют на образование таким же образом, как и процессы коллективной
социализации и социальных сетей. Дети, знакомые с высокооплачиваемой
работой, а также взрослые, которые занимают такую работу, склонны
рассматривать образование как средство достижения финансового успеха в
будущем. Напротив, недостаток экономических возможностей усиливает
представление о том, что образование не является жизнеспособным
вариантом для улучшения жизни. Эмпирические исследования показали, что
восприятие качества соседства связано с ценностью, которую дети уделяют
образованию, и количеством усилий, прилагаемых в школе.
Институциональные ресурсы, такие как школы и общественные
центры, являются последним фактором на уровне района, который, как
ожидается, повлияет на результаты обучения. Качество учебных заведений
влияет не только на инструкции, полученные студентом, но также на образцы
для подражания для взрослых и социальные сети, которым они
подвергаются. Было установлено, что как наличие, так и воспринимаемое
качество институциональных ресурсов влияют на средние баллы и ценность,
которую подростки придают школе.
Представленные выше эмпирические данные свидетельствуют о том,
что успеваемость детей из бедных семей может быть улучшена путем
предоставления их семьям доступа к доступному жилью в стабильных
районах. Тем не менее, соответствующий объем исследований показывает,
что непрерывность соседства может быть столь же важной, как и качество
41
соседства. В ряде исследований, которые упоминались выше изучалось
влияние мобильности в общежитиях и школах на успеваемость
17
. Результаты
являются критически важными, потому что семьи с низкими доходами
перемещаются гораздо чаще, чем другие слои населения, в ответ на
жилищные проблемы. С точки зрения социального капитала переезд в новый
район или школу может повлиять на способность ребенка устанавливать
отношения со сверстниками и учителями, что способствует долгосрочному
академическому успеху. Проблема усугубляется списками ожидания и
другими системными задержками, которые замедляют предоставление
дополнительных образовательных услуг.
Усилия по увеличению предложения доступного жилья с
географической точки зрения должны быть сосредоточены как на арендной
плате, так и на вариантах, занимаемых владельцами, поскольку было
обнаружено, что домовладение в некоторых случаях приносит значительные
социальные выгоды. Эти результаты объясняются снижением мобильности в
жилых помещениях и повышением уровня гражданской активности среди
домовладельцев, а также улучшением родительских навыков и повышением
экономических стимулов для мониторинга деятельности, осуществляемой в
окрестностях. Все эти причинно-следственные механизмы требуют
дополнительного изучения. Тем не менее, очевидно, что домовладение может
генерировать положительные социальные выгоды для семей с финансовыми
возможностями для содержания дома. Эти преимущества домовладения
должны, однако, оцениваться в сочетании с потенциальными последствиями
неудачи в качестве домовладельца. Новые исследования показывают, что
процесс выкупа может нарушить образование детей, спровоцировать
депрессию среди взрослых и увеличить преступную деятельность путем
дестабилизации окрестностей. Все эти опасения являются значительными в
17
Например, Алексикова О.Е. Проблемы реализации конституционного права на жилище малоимущими и
иными льготными категориями граждан в России // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 1
(37). С. 107-112; Великославинский М. С. Основные направления зарубежного опыта реализации
государственной жилищной политики // Juvenis scientia. 2017. № 9. С. 10-15.
42
свете количества выкупа, вызванных кризисом субстандартного
кредитования. Поэтому политики должны помнить о преимуществах как
доступной арендной платы, так и жилья, занимаемого владельцами.
В самом широком смысле жилищная проблема в современном
развитом обществе связана с предоставлением права на жилище или, точнее,
права на достойное жилье. Следует отметить, что при социализме жилищная
проблема имела несколько иной смысл. Задача состояла в том, чтобы
полностью решить жилищную проблему, что означало обеспечение
населения жильем в соответствии с рациональными нормами его
потребления. Хотя эти нормы тоже не были статичными и со временем
менялись.
Таким образом, решение жилищной проблемы в той или иной форме
связано с государством. Предполагается, что государство должно приложить
определенные усилия для этого. В этом контексте жилищная политика
является формой государственного вмешательства в строительство,
распределение и использование жилья, регулирование жилья (домов),
которые влияют на его местоположение, характер и доступность, а также
права, связанные с жильем, независимо от формы собственности. В этом
случае цели и задачи жилищной политики должны формироваться с учетом
общих целей и задач социальной политики.
2.2. Недостатки и пробелы в законодательстве о реализации прав
отдельных категорий граждан на жилье
Одна из форм реализации права граждан на жилье в соответствии с ч. 3
ст. 40 Конституции Российской Федерации - предоставление жилья
малоимущим, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье,
бесплатно или по доступной цене из государственных, муниципальных и
иных жилищных фондов в соответствии с установленными стандартами. в
соответствии с законом. Это означает: во-первых, что жилье предоставляется
43
не всем гражданам, а только бедным и другим людям, близким по
социальному статусу; во-вторых, эти граждане должны иметь жилье
(критерии «нуждаемости» не могут быть произвольными, они подчиняются
закону); в-третьих, жилье предоставляется этим гражданам либо бесплатно,
либо по доступной цене (бесплатное предоставление - не единственная
форма жилищной поддержки для малообеспеченных граждан и равных с
ними лиц); в-четвертых, основной формой их жилищного обеспечения
является предоставление жилья из государственного и муниципального
жилищных фондов, что не исключает использования «других» жилищных
фондов.
Что касается государственного и муниципального жилищных фондов
(согласно части 2 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации), то
только частный жилищный фонд «отличается», но юридически разделен на
специализированные, индивидуальные жилищные фонды и социальное и
коммерческое жилье
18
.
Жилищный фонд социального назначения определяется в соответствии
с Жилищным кодексом Российской Федерации как совокупность жилых
помещений государственного и муниципального жилищного фонда,
предоставляемых гражданам по договорам социальной аренды (часть 3
статьи 19). Важно подчеркнуть, что это основная, но не единственная форма
реализации ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации. Однако до
настоящего времени наиболее типичным и законодательно
предпочтительным способом реализации права на жилье бедных и равных с
ними граждан является предоставление им жилья по договору социальной
аренды. Эта процедура включает в себя такие процедуры, почему как
признание гражданина «нуждающимся в жилых помещениях» и
«нуждающегося», определение «земельной эталонной нормы» жилых
помещений и «уровня обеспеченности». Государство или муниципалитет
18
Алексикова О.Е. Проблемы реализации конституционного права на жилище малоимущими и иными
льготными категориями граждан в России // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 1 (37). С.
107-112.
44
должны сначала получить право государственной собственности на жилой
объект (новое строительство, купля-продажа и т. д.), а затем предоставить его
«нуждающимся» гражданам в соответствии с установленными нормами.
В то же время, несмотря на многие положительные аспекты этого
способа предоставления жилья, данный механизм для реализации
потребности в жилье отдельных категорий граждан имеет ряд существенных
недостатков.
Во-первых, сложность справедливого и разумного распределения
категорий граждан, имеющих право на социальное жилье. Список категорий
граждан, которым переданы жилые помещения по договору социальной
занятости (статья 49), закрепленный в Жилищном кодексе Российской
Федерации, значительно сокращен по сравнению с аналогичным списком
Жилищного кодекса РСФСР (статьи 36, 37).
Легко видеть, что обновленный список очень спорный. С одной
стороны, трудно объяснить исключение «работников, которые добросовестно
работали в непроизводственной сфере в течение длительного времени», но
включение в него «работников и работников, которые добросовестно
работали в сфере производства в течение долгого времени»; включение
«учителей и других педагогических работников общеобразовательных школ
и профессионально-технических учебных заведений» и исключение
«преподавателей высших учебных заведений» (не говоря уже о спорных
вопросах разграничения между «учителями» и «педагогическими
работниками», правовые критерии за «честную» работу и т. д.). С другой
стороны, расширенный список льготных категорий лиц по смыслу
Жилищного кодекса РСФСР способствовал социальной функции
государства, а не «изменению государственной жилищной политики, которая
ограничивала предоставление жилья для социального использования». чтобы
рационально сэкономить материальные ресурсы».
Конституционный суд неоднократно подчеркивал, что для государства
неприемлемо произвольно отказываться от своих публично-правовых
45
обязательств
19
. Если строго следовать этим правовым позициям
конституционного правосудия, произойдет произвольное сужение
привилегированных категорий лиц в ст. 49 Жилищного кодекса Российской
Федерации по сравнению со ст. 36, 37 Жилищного кодекса РСФСР является
конституционным правонарушением. Законодатель не имел
конституционного права лишать этих граждан ранее установленных гарантий
жилья.
Он мог только изменить формы их жилищного обеспечения,
предотвращая ухудшение их реального социального статуса, только
расширение (но не сужение) круга лиц, установленных Жилищным кодексом
РСФСР в ст. 36 и 37.
Вторая проблема связана с тем фактом, что предоставление жилья из
государственного жилищного фонда по договорам социальной занятости для
категории лиц, учрежденных в соответствии с законом, при отсутствии
государственного фонда для социальных целей неизбежно приводит к тому,
что среди граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Не
согласовано Социальная сущность очереди заключается в первичном
предоставлении желаемой выгоды тем, кто находится впереди очереди, по
сравнению с теми, кто находится на ее следующих позициях. Если
требуемого ресурса (в данном случае - государственного или
муниципального жилья) недостаточно, возникает угроза нарушения
требований ст. 19 Конституции РФ в форме дискриминации по признаку
приоритета (выгоду получает не тот, кто имеет на это право, а тот, кому
«удалось» занять первое место в очереди).
19
По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004
года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы: Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2006 г. № 5-П // СЗ РФ. - 2006. - № 22. - Ст. 2375.