4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
1. Теоретические аспекты эффективности функционирования
муниципального образования .......................................................................... 8
1.1. Основы функционирования муниципального образования:
понятия и сущность .................................................................................... 8
1.2. Особенности оценки эффективности деятельности
муниципальных образований в России .................................................. 19
2. Анализ организации и оценка эффективности деятельности
МО «Приморский муниципальный район» .................................................. 28
2.1. Структура местного самоуправления МО «Приморский
муниципальный район» и полномочия органов местного
самоуправления ......................................................................................... 28
2.2. Анализ социально-экономического положения и проблем в
МО «Приморский муниципальный район» ............................................ 39
2.3. Оценка эффективности работы органов местного
самоуправления МО «Приморский муниципальный район» ............... 53
3. Мероприятия по повышению эффективности деятельности
МО «Приморский муниципальный район» .................................................. 60
3.1. Разработка мероприятий по повышению эффективности
деятельности местного самоуправления МО «Приморский
муниципальный район» ............................................................................ 60
3.2. Оценка эффективности предлагаемых мероприятий ..................... 67
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 76
ПРИЛОЖЕНИЕ ..................................................................................................... 80
5
ВВЕДЕНИЕ
Тема выпускной квалификационной работы «Оценка эффективности
деятельности муниципального образования на примере МО «Приморский
муниципальный район» является актуальной и острой, в связи с тем, что су-
ществует объективная необходимость совершенствования муниципального
управления в условиях РФ практически на каждой локальной территории.
Местное самоуправление является одним из базовых видов государ-
ственного устройства, его целевой направленностью является решение соци-
ально-экономических проблем и обеспечение качества жизни населения ло-
кальных территорий. С помощью местного самоуправления обеспечивается
генеральная потребность государства в обеспечении социальных потребно-
стей населения. Можно заключить, что местное самоуправление является
наиболее приближенным к населению, поэтому его можно считать обеспечи-
тельным механизмом реализации прав и свобод человека, которые в Россий-
ской Федерации на конституционном уровне провозглашены наивысшей
ценностью.
1
Определение эффективности деятельности органов местного само-
управления, как аппарата муниципальных исполнительных органов в Рос-
сийской Федерации является в настоящее время одной из актуальнейших
проблем. Указанная проблема долгое время находилась за границами науч-
ного исследования.
Вопросы практики деятельности органов местного самоуправления
изучаются многими учеными в их числе С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук,
Ю. А. Тихомиров, Л. В. Гильченко, Н. В. Шумянкова, А.И. Михайлушкина,
В. Е. Чиркин, Ю. А. Дмитриев, А. Г. Бабичев, С. Ю. Наумов, В. Б. Зотов,
Я. Р. Рейльян и др.
Недостаточность исследования методических и правовых основ оценки
эффективности деятельности муниципальных образований, наличие острых
1
Сергеев, Д. Б. Структура муниципального образования: различие подходов в системологии и муниципальном праве / Д. Б. Сергеев //
Российская юстиция. – 2017. – № 7. – С. 14.
6
спорных вопросов об элементарном составе механизма такой оценки, право-
вых принципов и предписаний, так или иначе регламентирующих правовой
базис общественных отношений в данной сфере определили актуальность,
цели и задачи настоящего исследования.
Цель выпускной квалификационной работы состоит в оценке эффек-
тивности деятельности и управления муниципальным образованием, а также
разработке практических рекомендаций по повышению эффективности дея-
тельности органов местного самоуправления на примере МО «Приморский
муниципальный район».
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
˗ раскрыть основы функционирования муниципального образования;
˗ проанализировать вопросы оценки эффективности деятельности му-
ниципальных образований в России;
˗ выполнить анализ организации и оценку эффективности деятельно-
сти органов местного самоуправления в МО «Приморский район»;
˗ разработать мероприятия по повышению эффективности деятельно-
сти МО «Приморский муниципальный район»;
˗ выполнить оценку эффективности предлагаемых мероприятий.
Объект исследования: организация и результаты деятельности органов
местного самоуправления МО «Приморский район».
Предмет исследования: отношения, возникающие при организации ор-
ганов местного самоуправления.
Гипотеза исследования – повышение эффективности деятельности
местного самоуправления МО «Приморский район» возможно за счет рацио-
нализации и совершенствования нормативно-правовой базы, определяющей
развитие муниципального образования МО «Приморский район» и функцио-
нирование органов местного самоуправления; за счет внедрения в практику
муниципального управления механизмов контроля за функционированием
органов местного самоуправления МО «Приморский район»; за счет повы-
шения эффективности взаимодействия муниципальной власти с бизнесом,
развития частно-муниципального партнерства; за счет налаживания и
7
укрупления взаимосвязей между органами местного самоуправления муни-
ципальных образований внутри Приморского района.
Методологическую основу исследования составили диалектический
метод научного познания, частные приемы научного познания – дедукция и
индукция, формально-юридический метод, функциональный и структурный
методы научного исследования.
Информационную базу исследования составили совокупность специ-
альной, научной и учебной литературы, нормативно-правовые акты Россий-
ской Федерации, справочная и периодическая литература, а также Интернет-
ресурсы.
Теоретическая значимость ВКР состоит в том, что результаты исследо-
вания оценки эффективности деятельности органов местного самоуправле-
ния способствуют расширению теоретической базы, необходимой для обес-
печения эффективного функционирования муниципальных образований в
России.
Практическая значимость ВКР заключается в том, что результаты ра-
боты могут быть полезны при изучении оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления, направленных на реформирование дей-
ствующей муниципальной практики в России.
Структура выпускной квалификационной работы: работа включает
введение, три главы, заключение, список использованных источников, при-
ложения.
8
1. Теоретические аспекты эффективности функционирования
муниципального образования
1.1. Основы функционирования муниципального образования:
понятия и сущность
Местное самоуправление как полноценная ветвь публичной власти
представляет собой сегодня возможно наиболее эффективный способ реше-
ния повседневных, насущных вопросов жизнедеятельности граждан, разви-
вающих в них инициативу, политическую самостоятельность и ответствен-
ность.
Особая роль местного самоуправления в современном российском об-
ществе определяется, прежде всего, его уникальным местом в системе пуб-
личной власти, который позволяет населению самим решать вопросы возни-
кающим на местном уровне формировать и контролировать местную власть.
В Российской Федерации местное самоуправление возникло и работает
на основании статей Конституции России
1
и ФЗ «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г.
2
Статья 12 Конституции РФ
3
устанавливает обособленность органов
местного самоуправления, и говорит о том, что органы МСУ не входят в си-
стему органов государственной власти, тем не менее, они тесно связаны с
государственными органами, взаимодействуют с ними при осуществлении
властных полномочий, которые переданы им государственными органами.
Очень важным здесь является определение финансовых ресурсов, которыми
каждый уровень власти располагает.
В то же время принципом разделения властей не исключается возмож-
ность взаимодействия местного самоуправления и государственной власти, в
связи с этим в отечественной практике государственного и муниципального
1
Конституция Российской Федерации (1993): с изменениями на 2018 год: офиц. текст. – М.: Эксмо, 2018. – 61 с.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
3
Конституция Российской Федерации
9
управления накоплен обширный пласт видов и форм взаимодействия органов
государственной власти (федерального и регионального уровней) Российской
Федерации с органами местного самоуправления
1
.
Государственная власть устанавливает компетенцию местного само-
управления, устанавливает ответственность и границы контроля за исполне-
нием полномочий, которые установлены перед местным самоуправлением.
Главным нормативным актом выступает Конституция РФ
2
, в соответ-
ствии с которой, в Российской Федерации признается и гарантируется мест-
ное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему орга-
нов государственной власти.
Ключевым нормативным актом в сфере полномочий местного само-
управления является ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 Ф3 «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее
– ФЗ № 131)
3
.
В части вопросов осуществления местного самоуправления уставные
аспекты взаимодействия региональных органов власти и органов местного
самоуправления регулируются уставами субъектов РФ и муниципальных об-
разований.
Современное Российское местное самоуправление является одной из
форм осуществления народом своей власти, которая обеспечивается в преде-
лах, которые установлены в Конституции России, законами федерации, и еще
законами субъектов России в случаях, которые установлены ФЗ, самостоя-
тельное и под свою ответственность решение населением непосредственно
через органы местного самоуправления вопросов возникающих на местном
уровне, беря во внимание интересы населения данного субъекта, а так же ис-
ходя из исторических и других местных традиций.
При этом под вопросами местного значения понимают непосредствен-
1
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления / Г. В. Атаманчук. – М.: Омега-Л, 2009. – 8.
2
Конституция Российской Федерации (1993): с изменениями на 2018 год.
3
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
10
ное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования,
решение чего в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления» осуществляется населением и/или
органами местного самоуправления самостоятельно.
Последние рассматривают как органы которые избираются населением
того или иного субъекта и образуется представительным органом муници-
пального образования, они наделены особой компетенцией для решения во-
просов местного значения. Здесь под муниципальным образованием понима-
ется городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской
округ или внутригородская территория города федерального значения.
Во-первых, местное самоуправление будет одной из форм осуществле-
ния народовластия в РФ, а, во-вторых, является организацией независимой от
государства, которая признается и гарантируется Конституцией России и
представляет собой определенную систему власти, которая создается для ре-
шения населением субъектов РФ соответствующих вопросов, возникающих
на местном уровне, исходя из их интересов, с учетом исторических и иных
местных традиций
1
.
Для того чтобы подробно рассмотреть правовое положение органов
местного самоуправления, нужно рассмотреть его отличительные признаки:
˗ предмет ведения;
˗ его полномочия;
˗ из чего состоит;
˗ как формируется;
˗ основные формы, порядок и организация работы.
Положения Конституции РФ отражают особенности правового статуса
местного самоуправления
2
:
˗ во-первых, они, не входят в систему органов государственной власти
(ст.12 Конституции РФ);
1
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В. И. Васильев // Российское право. – 2017. – № 3. – С. 5.
2
Винник, Н. В. Проблемы правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления / Н. В. Винник // Государственная
власть и местное самоуправление. – 2016. – № 10. – С. 24.
11
˗ во-вторых, они самостоятельно решают местные вопросы (ч. 1 ст.
132 Конституции) (например, вопросы, касающиеся местного бюджета,
управляют муниципальной собственностью, регулируют налоги и сборы,
следят за общественным порядком и прочие вопросы);
˗ в-третьих, наделяются отдельными государственными полномочия-
ми с передачей необходимых для их осуществления материальных и финан-
совых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции).
Если проанализировать нормы Конституции России и федеральные и
региональные законы, то можно увидеть двойственность правового статуса
органов местного самоуправления, а именно их не относят к государствен-
ным органами, но все же их относят к системе народовластия, так как мест-
ное самоуправление решают общегосударственные задачи и функции, по-
этому они включены органы публичной власти.
В нашей стране органы местного самоуправления относят к юридиче-
ским лицам. Они приобретают статус юридического лица в организационно-
правовой форме муниципального учреждения. Формирование органов мест-
ного самоуправления осуществляются населением или их представителями,
которые являются носителями ответственности при ненадлежащем осу-
ществлении полномочий.
Органы местного самоуправления играют особую роль в демократиче-
ской системе управления государством и обществом, а именно они обеспечи-
вают децентрализацию системы управления, которая делает ее наиболее при-
годной к достижению интересов общества на местном уровне
1
.
Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно. Структура утверждается на референдуме в конкретном
субъекте РФ. Решение принимается представительным органом субъекта и
закрепляется в уставах муниципальных образований (ст.131Конституции). В
решении о структуре местного самоуправления прописывается
2
:
1
Новокрещенов, А. В. Местное сообщество как основа местного самоуправления / А. В. Новокрещенов // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2013. – № 10. – С. 10.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
12
˗ перечень органов;
˗ наименования органов;
˗ порядок избрания главы муниципального образования;
˗ полномочия главы муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления состоит из:
˗ представительного органа субъекта;
˗ главы муниципального образования;
˗ местной администрации;
˗ отраслевых (функциональные) органов местной администрации;
˗ территориальных органов местной администрации;
˗ контрольного органа субъекта;
˗ иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены
уставом муниципального образования и обладают компетенцией по решению
вопросов местного значения (п. 1 ст. 34).
Структура органов местного самоуправления может изменяться, про-
исходит это если внесется изменения в устав муниципального образования. В
целом система органов местного самоуправления состоит из различных эле-
ментов и отношений между ними
1
.
Действующее законодательство, к сожалению, не придает местному
управлению статуса полноправного субъекта управленческих отношений,
субъекта собственных компетенций, наделенного властными полномочиями
для наиболее эффективного решения вопросов местного значения. Немало-
важен и тот факт, что отнесение тех или иных вопросов к разряду «местного
значения» происходит не на местном уровне, вызванном необходимостью
обеспечения жизнедеятельности местного населения, а устанавливается и
«спускается» сверху, от государства
2
.
В современной научной литературе известные ученые правоведы при-
водят различные классификации органов местного самоуправления.
1
Сергеев, Д. Б. Структура муниципального образования: различие подходов в системологии и муниципальном праве / Д. Б. Сергеев //
Российская юстиция. – 2017. – № 7. – С. 14
2
Серкова, И. А. Государственные и муниципальные задания: оценка эффективности / И. А. Серкова, А. В. Карпов // Бюджет. – 2017. –
№ 5. – С. 27.
13
Содержательная классификация органов местного самоуправления
1
:
˗ представительные органы (это органы, которые осуществляют учре-
дительные и нормотворческие функции, заключающиеся в рассмотрении
различных интересов общества, и дальнейшего развития муниципального
образования);
˗ исполнительные органы (это органы которые осуществляют испол-
нительно-распорядительную деятельность и их деятельность направлена на
исполнение федеральных законов. Эти органы делят на выборные и невы-
борные. Так как органы местного самоуправления – это органы народовла-
стия, поэтому население реализует свою власть через выборы или референ-
думы, а также через представителей. Но в этой системе существуют так же
невыборные органы, это не любые структуры, которые решают вопросы
местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или долж-
ностными лицами, которые получили свои полномочия на муниципальных
выборах, но все же их деятельность должна быть связана с волеизъявлением
граждан);
˗ иные органы (это органы, которые определяются уставами субъектов
и муниципальных образований в соответствии с различными законами субъ-
ектов РФ).
По компетенции органов местного самоуправления выделяют:
˗ органы общей компетенции (это органы, к которым относятся пред-
ставительные органы, главы муниципальных образований, а также местная
администрация);
˗ органы специальной компетенции (это органы контроля, к которым
относятся различные избирательные комиссии, отделы, комитеты, управле-
ния, службы местной администрации);
Компетенция – это совокупность неизменных и устойчивых полномо-
чий, которые отражены в НПА местного самоуправления
2
.
1
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В. И. Васильев // Российское право. – 2017. – № 3. – С. 7.
2
Бялкина, Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления / Т. М. Бялкина // Российское право. – 2006. – № 10. – С.18.