14
По способу принятия решений выделяют
1
:
˗ коллегиальные органы (это органы, которые принимают решения от
имени всего населения и только в коллегиальном порядке);
˗ единоличные органы (это органы, которые единолично осуществля-
ют функции органа управления, здесь конкретным участником является про-
фессионал, и он несет определенную ответственность за итоги своей дея-
тельности).
Самой популярной классификацией является деление органов местного
самоуправления по представительным органам муниципального образования.
Главным нормативно-правовым актом, который регулирует деятель-
ность представительного органа местного самоуправления, будет являться
его регламент, который должен не противоречить федеральным и региональ-
ным законам, и, конечно же, уставу муниципального образования. В состав
данного органа входят депутаты, которые избираются населением путем вы-
боров. Данный орган должен быть в каждом муниципальном образовании,
кроме поселений, где численность жителей, которые обладают избиратель-
ным правом, меньше 100 человек. При такой ситуации полномочия переда-
ются сходу граждан, члены которого избираются также путем выборов.
Представительный орган является юридическим лицом. Главной фор-
мой деятельности этого органа всегда была сессия. Под сессией понимается
совокупность заседаний, происходящих при полном составе, и которые име-
ют общую повестку дня. Заседание сессий происходит по образцу Государ-
ственной Думы РФ, где каждый год проходят всего лишь 2 сессии
2
:
˗ 1 сессия – весенняя (12 января по 20 июня);
˗ 2 сессия – осенняя (1 сентября по 25 декабря).
Глава муниципального образования реализует организацию деятельно-
сти представительного органа, но есть и исключение. Если глава муници-
пального образования будет и главой местной администрации, то председа-
тель представительного органа будет реализовывать его деятельность, он бу-
1
Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин. – М.: Норма, 2016. – С. 64.
2
Барабашев, Г. В. Взаимодействие государственных органов власти и местного самоуправления (проблемы правового регулирования) /
Г. В. Барабашев // Местное самоуправление. – 2016. – № 3. – С. 49.
15
дет избираться данным органом из своего состава. Возможно так же создание
коллегиального руководящего органа – это президиум представительного ор-
гана, он также руководит деятельностью представительного органа
Представительные органы местного самоуправления состоят из коми-
тетов и комиссий. Обычно создаются лишь комиссии, они бывают как посто-
янными, так и временными. Постоянные помогают представительному орга-
ну в работе (например, избирательная комиссия). Временные же комиссии
решают только чрезвычайные вопросы, и расформировываются после их ре-
шения.
Полномочия представительного органа могут быть прекращены раньше
срока, но при этом теряют свои полномочия и его депутаты. Полномочия де-
путата возникают в день его избрания и заканчиваются в день, когда начина-
ет работать выборный орган местного самоуправления нового созыва. Сам
же срок полномочий депутата длится от 2 до 5 лет, и прописан в конкретном
уставе муниципального образования. Об этом нам говорит ст.35 ФЗ «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации»
1
.
Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо в
муниципальном образовании, который имеет особые полномочия по реше-
нию вопросов местного уровня, его деятельность полностью регулируется
уставом муниципального образования.
Эта должность полностью подконтрольна и подотчетна населению му-
ниципального образования. Глава муниципального образования должен быть
у всех муниципальных образований без исключения.
Глава муниципального образования – это понятие объединяющее не-
сколько должностей. Все это зависит от того или иного местного самоуправ-
ления которое принято в муниципальном образовании. Сюда входят:
Глава муниципального образования, как «глава местной администра-
ции». Здесь глава избирается населением муниципального образования на
1
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
16
основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голо-
совании. Он издает в пределах своих полномочий правовые акты.
Глава муниципального образования, как «председатель представитель-
ного органа муниципального образования». В данном случае может изби-
раться двумя способами, во-первых, населением на основе всеобщего, прямо-
го, равного избирательного права при тайном голосовании, во-вторых, это
представительным органом муниципального образования из своего состава.
Здесь он не может издавать правовые акты, так как представительный орган
является коллегиальным, поэтому издает акты орган в целом
1
.
Глава муниципального образования, как «председатель представитель-
ного органа и глава местной администрации». В данной ситуации такая
должность возможна в поселениях с населением менее 1000 человек. В
данном случае компетенция главы муниципального образования намного
шире:
˗ возможны 2 способа выборов. Во-первых, с помощью муниципаль-
ных выборов, во-вторых, выбирается самим представительным органом из
своего состава;
˗ после выборов или входит в состав представительного органа с пра-
вом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, или воз-
главляет местную администрацию;
˗ не может, единовременно исполнять полномочия главы местной ад-
министрации и полномочия председателя представительного органа;
˗ исполняет полномочия председателя, если происходит формирова-
ние представительного органа муниципального района из глав поселений,
которые входят в состав муниципального района, и из депутатов представи-
тельных органов этих поселений (ст.36)
2
.
Глава муниципального образования несет ответ перед населением и
перед представительным органом муниципального образования. При досроч-
1
Беликов, П. П. Комментарий к Федеральному закону от 6 октяб-ря 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
само-управления в Российской Федерации» (постатейный) / П. П. Беликов, А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин / под ред. Л. П. Жуков-
ской. – М.: Статут, 2017. – С. 112.
2
Конституция Российской Федерации (1993): с изменениями на 2018 год.
17
ном прекращении полномочий главы муниципального образования, времен-
но его полномочия будет исполнять должностное лицо местного самоуправ-
ления, которое прописано в уставе муниципального образования.
Местная администрация обладает всеми признаками юридического ли-
ца. Руководит ей глава местной администрации, он основывается на принци-
пе единоначалия. Им будет являться лицо, которое назначается на эту долж-
ность по контракту, который заключается по итогам конкурса на замещение
данной должности. Требования этой должности принимаются представи-
тельным органом муниципального образования
1
.
Глава не может работать в любой оплачиваемой деятельностью, за ис-
ключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Договор с главой местной администрации расторгается раньше срока
только в судебном порядке или по соглашению сторон. В данном случае
должно быть подано заявление от:
˗ представительного органа муниципального образования либо от его
главы – если нарушается контракт в части, которая касается вопросов мест-
ного значения;
˗ высшего должностного лица субъекта Федерации – если нарушается
контракт в части, которая касается осуществления полномочий главы адми-
нистрации;
˗ главы местной администрации – если нарушается контракт органами
местного самоуправления.
Что касается структуры, то она устанавливается только представитель-
ным органом муниципального образования. Данная структура состоит из:
˗ главы администрации;
˗ заместителя главы;
˗ отраслевых структурных подразделений, которые занимаются раз-
личными отраслями хозяйства в субъекте (например, культура, ЖКХ, и т. д.);
1
Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин. – М.: Норма, 2016. – С.48.
18
˗ структурных подразделений, которые охватывают одну какую-либо
функцию местной администрации (финансовая, экономическая служба, и
т.д.);
˗ территориальных органов, которые создаются в районах крупных го-
родов;
˗ аппарата местной администрации (отдел кадров, отдел делопроиз-
водства, бухгалтерия, и так далее);
˗ вспомогательных служб, которые обеспечивают порядок в помеще-
ниях (это уборщики, водители, курьеры и так далее).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в РФ» в своем содержании прописывает, что кроме указанных
выше органов возможно создание иных органов. В данном федеральном за-
коне указаны только два, это:
˗ контрольно-счетный орган муниципального образования;
˗ избирательная комиссия муниципального образования.
Контрольный орган – это орган, образовавшийся с целью контроля за
местным бюджетом, рассмотрением различных отчетов, а также распоряже-
нием имуществом субъекта. К таким органам относятся, например, счетная
палата субъекта или ревизионная комиссия и прочие органы. Данные органы
могут создаваться как на выборах, так и представительным органом муници-
пального образования, но только в соответствии с уставом муниципального
образования
1
. Этот орган создается только в 2 формах:
˗ как самостоятельный орган финансового контроля (при условии
формировании его на муниципальных выборах)
˗ как орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сфе-
рой, создается на основе Счетной палаты РФ (ст.38 ФЗ)
2
.
Контрольный орган выполняет две главнейшие функции местного са-
моуправления – это административный межведомственный контроль, а также
1
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В. И. Васильев // Российское право. – 2017. – № 3. – С. 10.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
19
общественный контроль. При осуществлении проверок контрольным орга-
ном результаты должны быть опубликованы и обнародованы.
Если контрольный орган запрашивает, какую-либо информацию, то ор-
ганы и должностные лица местного самоуправления должны в обязательном
порядке дать им ее, но эта информация должна относится к их компетенции.
Следующий орган – это избирательная комиссия муниципального об-
разования. Она подготавливает муниципальные выборы, местный референ-
дум, устраивает различные голосования по вопросам местного значения.
Данный орган не входит в структуру органов местного самоуправления.
Формируется и наделяется полномочиями в соответствии с федераль-
ными законами и законами субъектов РФ, и, конечно же, уставом муници-
пального образования (ст.39 ФЗ)
1
.
Органы местного самоуправления, пользующиеся поддержкой граждан
и осознающие себя не просто формальной частью системы государственной
власти, а берущие на себя ответственность – в рамках действующих в госу-
дарстве законов – за выработку и принятие решений на местном уровне для
блага всех граждан данного муниципального образования, являются в конеч-
ном счете, надежным фундаментом процветания всего государства
2
.
1.2. Особенности оценки эффективности деятельности
муниципальных образований в России
Среди многочисленных проблемных вопросов, которые сопровождают
становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации
проблема оценки эффективности деятельности органов государственного и
муниципального управления занимает приоритетное место. Эта проблема
вытекает из ключевого принципа самостоятельности, так как местное само-
управление является самостоятельным институтом власти, который органи-
1
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
2
Беликов, П. П. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / П. П. Беликов, А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин / под ред. Л. П. Жуковской.
– М.: Статут, 2017. – С. 134.
20
зационно обособлен от системы органов федерального и регионального
уровней власти
1
.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
является важнейшим направлением мониторинга развития локальной терри-
тории.
В науке вопросы эффективности деятельности органов местного само-
управления проработаны фрагментарно. Ограниченным кругом исследовате-
лей разработаны различные вопросы эффективности в различных организа-
ционных системах. Авторами исследуется оптимальные модели оценки эф-
фективности организационных формаций и как они сказываются на общей
эффективности организации. К этой группе авторов можно отнести В. Бовы-
кина, Г. Минцберега, Р. Муэрс, А.Ю. Блинова и других специалистов управ-
ления.
Некоторые исследователи в своих работах пытаются переложить неко-
торые бизнес рычаги на структуры государственного управления – Г. Сай-
мон, но данная попытка применима для государственной системы США и не
может быть перенесена на муниципальные образования России.
Довольно много работ, посвященных экономической эффективности
органов местного самоуправления: А. Г. Воронина, В. А. Лапин, А. Н. Широ-
ков. А. Ряховская и т. д.
2
Но практически нет работ, касающихся внутренней эффективности в
работе органов местного самоуправления.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
в условиях России построена на следующей нормативно-правовой базе:
˗ федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» со-
держит статью 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного
самоуправления»
3
;
1
Винник, Н. В. Проблемы правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления / Н. В. Винник // Государственная
власть и местное самоуправление. – 2016. – № 10. – С. 23.
2
Ежукова, О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления /
О. А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. – 2017. – № 3. – С.57.
3
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
21
˗ указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года №
607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправле-
ния городских округов и муниципальных районов»;
˗ постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря
2014 года № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Фе-
дерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельно-
сти органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2014 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования си-
стемы государственного управления»
1
.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
в РФ затрагивает практически все сферы жизнедеятельности муниципального
образования и соотносится с вопросами местного значения, которые приве-
дены в Законе №131 ФЗ
2
.
Можно выделить три укрупненных направления деятельности муници-
пальной власти.
Первое – вложение бюджетных средств муниципального образования в
малообеспеченные слои населения. Конечно, государство, в данном случае в
лице органов местного самоуправления не может оставить без внимания ин-
валидов, пенсионеров, другие необеспеченные слои населения. Но чем боль-
ше льгот предоставляется малоимущим, чем легче получить эти льготы, тем
большая часть населения желает отнести себя к данной категории. Данная
проблема усугубляется особенностями российского менталитета.
Второе – муниципальные власти могут вкладывать деньги, развивая
условия для жизнедеятельности социально-активных слоев населения.
Например, проведение под патронажем муниципальной администрации раз-
личных выставок и ярмарок. Участие муниципалитета в строительстве офис-
ных и торговых площадей. Кредитование городского предпринимательства.
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
1
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В. И. Васильев // Российское право. – 2017. – № 3. – С. 6.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822
22
Третье – муниципальные власти могут вообще не вкладывать никаких
средств в развитие муниципального образования, так как в их распоряжении
находятся административные и нормативные рычаги, с помощью которых
также можно создавать условия для оптимальной жизни муниципального со-
общества
1
.
Общество ставит перед органами власти цель, а не власть перед обще-
ством. Если все же происходит наоборот, и власть начинает ставить перед
обществом цель, то сообщество начинает приобретать черты целевой органи-
зации со своими ярко выраженными субъектами – органами власти и объек-
том – народом. У нас уже была такая цель – коммунизм. И все общество бы-
ло сориентировано на достижение этой цели. Образование, воспитание,
наука, культура, производство – все социальные институты были подчинены
одной цели – строительству коммунизма. В этом сущность тоталитарного
общества. Демократия не предполагает четкого разделения страны на субъ-
ект и объект, т. е. в демократическом, гражданском обществе субъектом вла-
сти, как и ее объектом, могут быть органы власти, социальные институты,
политические партии и даже отдельные индивиды. Демократические органы
власти ставят цели, но не перед народом, а пред собой. Эти цели состоят в
организации и развитии общественных отношений. Если интересы местных
органов власти отчуждаются от интересов местного сообщества, местное са-
моуправление перестает существовать, ибо местная власть никаких других
интересов, кроме интересов населения, иметь не может и не должна, ее
назначение – не командовать, а служить местному сообществу. Служить –
это значит изучать структуру населения, особенности каждого социального
слоя, его потребности и интересы, характер отношений между различными
слоями и группами, а самое главное, эффективно использовать материаль-
ные, финансовые и человеческие ресурсы, находящиеся в ведении муници-
палитетов, регулировать отношения как внутри сообщества, так и с органами
государственной власти, внешней средой
2
.
1
Васильев, А. А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А. А. Васильев. – Н. Новгород: Пресс, 2015. – С. 29.
2
Новокрещенов, А. В. Местное сообщество как основа местного самоуправления / А. В. Новокрещенов // Государственная власть и
23
Качество удовлетворенности населения работой органов МСУ терри-
тории муниципалитета является ключевым параметром оценки.
В то же время, необходимо иметь ввиду, что муниципальные власти
никогда не смогут в равной степени удовлетворить интересы всех групп
населения, но они в состоянии выбрать целевую группу деятельность, кото-
рой принесет наибольшую пользу муниципалитету. Муниципальные власти
могут добиться эффективности, выявляя наиболее мощные коалиции и удо-
влетворяя запросы наиболее влиятельных участников этих коалиций.
Экономическая эффективность определяется как соотношение затрат и
результатов функционирования системы. Экономическая эффективность –
относительный показатель, определяемый делением экономического эффекта
на величину затрат. Экономическая эффективность характеризует способ-
ность системы в процессе функционирования получать экономический эф-
фект. При прочих равных условиях, чем больше экономический эффект и
меньше произведенные для этого затраты, тем выше экономическая эффек-
тивность. Уровень экономической эффективности – важнейшая характери-
стика качества системы и качества решения.
Для эффективного управления местным сообществом необходимо оп-
тимальное определение территории муниципального образования с учетом
географических факторов и хозяйственных связей. Необходимо сформиро-
вать оптимальную структуру управления, гибкую, соответствующую особен-
ностям управления на каждом управленческом этапе. Неотъемлемой задачей
органов местного самоуправления является нахождение баланса между дея-
тельностью органов государственной власти, органов власти субъекта феде-
рации и частными предприятиями и учреждениями на территории муници-
пального образования для максимально полного удовлетворения интересов
населения данной территории. Именно в этом заключается эффективность
деятельности муниципальной власти
1
.
местное самоуправление. – 2013. – № 10. – С. 14.
1
Филиппов, Ю. В. Основы развития местного хозяйства / Ю. В. Филиппов, Т. Т. Авдеева. – М.: Палема, 2010. – С. 112.