24
Если говорить об объеме и качестве ресурсов используемых муниципа-
литетом, то данный фактор не чужд деятельности муниципальных органов
власти. Муниципалитет обладает, а точнее может распоряжаться, огромным
количеством ресурсов. Он имеет их по определению, в силу своей властной
природы. Но нельзя забывать, что любой ресурс исчерпаем. Если органы му-
ниципальной власти вовлекают в свою деятельность огромное количество
ресурсов, в широком понимании этого термина, но население муниципально-
го образования не получает от этого достаточной отдачи, мы не можем гово-
рить об эффективности. Например, для того чтобы отремонтировать школы к
новому учебному году глава муниципального образования принимает поста-
новление, согласно которому учителя школ обязаны сами отремонтировать
кабинеты в отпускной период, несмотря на то, что ремонт был также преду-
смотрен бюджетом. Таким образом, помимо финансового ресурса муниципа-
литет вовлекает еще и дополнительный человеческий ресурс, с помощью ад-
министративного ресурса. Но можно ли считать данный пример примером
эффективной работы? В итоге деньги, выделенные из бюджета, были потра-
чены, учителя остались недовольны, тем что у них отобрали часть отпуска,
они вряд ли будут снова голосовать за нынешнего главу, как и члены их се-
мей и близкие знакомые, тот факт, что ремонтом занимались не профессио-
нальные бригады, скорее всего, скажется на его качестве. Негативные по-
следствия можно перечислять еще довольно долго. Соответственно, для му-
ниципалитета обладание ресурсами и вовлечение их в деятельность не явля-
ется однозначным фактором эффективной работы.
Муниципалитет, как и любая организация, напрямую зависит от факто-
ров внешней среды.
Изменения, происходящие во внешней среде, как цепная реакция, вле-
кут изменения во внутренней среде. Но сильная, постоянная зависимость му-
ниципалитетов от факторов внешней среды мешает им во многом творчески
мыслить, пытаться самостоятельно решать свои проблемы без оглядки на
федеральный центр или органы государственной власти субъекта. Согласно
закону, остатки бюджетных средств не могут быть изъяты из бюджета муни-
25
ципального образования, следовательно, эффективная процедура бюджети-
рования позволила бы муниципалитетам гораздо свободнее реализовывать
свои полномочия
1
.
Практически все формы контроля органов власти федерального и реги-
онального уровней над органами местного самоуправления в РФ решают
тактические и стратегические задачи местного самоуправления в системе
государственного муниципального управления.
Ключевой формой взаимодействия органов власти федерального и ре-
гионального уровней и органов местного самоуправления является коорди-
нация деятельности, которая создает условия согласования интересов.
Координация деятельности органов государственного и муниципально-
го уровней власти имеет взаимообоюдный характер, она основана на взаим-
ной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребно-
стей у участников отношения.
Координация деятельности субъектов государственного и муниципаль-
ного уровней управления имеет устойчивую обратную связь, так как обе
стороны являются активно действующими субъектами.
Генералитетом координации выступает государство в лице государ-
ственных органов власти, которое должно принимать необходимые меры по
развитию местного самоуправления
2
.
Важным инструментом взаимодействия органов государственной вла-
сти и МСУ являются механизмы участия местного самоуправления в реше-
нии вопросов государственного значения. Для этого государственная власть
принимает правовые формы и конструкции, следит за тем, чтобы местное
самоуправление не допускало нарушений прав и законных интересов граж-
дан.
Важнейшим инструментом взаимодействия выступает нормативно-
правовой акт. Для государственной власти нормативные акты в сфере взаи-
1
Пешин, Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание / Н. Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. – 2013. –
№ 9. – С. 16.
2
Щепачев, В. А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля /
В. А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2017. – № 2. – С. 58.
26
модействия с местным самоуправлением – это, прежде всего, форма установ-
ления пределов и условий в которых будет функционировать местное само-
управление. Для местного самоуправления нормативные акты в сфере взаи-
модействия с государственной властью – это гарантия от чрезмерного вме-
шательства в деятельность его органов государственных чиновников.
Ключевой внешней формой оценки эффективности органов местного
самоуправления, осуществляемого по признаку «сверху вниз», является гос-
ударственный контроль местного самоуправления. Он осуществляется феде-
ральными и региональными органами государственной власти.
По объекту контроль может быть подразделен на два вида:
˗ контроль за соблюдением законов;
˗ контроль за осуществлением органами местного самоуправления от-
дельных государственных полномочий (ст. 19-21 ФЗ № 131)
1
.
Анализируя государственный контроль местного самоуправления, сле-
дует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом непременным условием эффективности контроля является
его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии
2
местного са-
моуправления, любой административный контроль над органами местного
самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вме-
шательства контролирующего органа была соразмерна значимости интере-
сов, которые это вмешательство должно защитить.
Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах долж-
на основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении законо-
дательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов мест-
ного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию, фор-
мы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.
1
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131
ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
2
Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. – 1998. –
№ 36. – ст. 4466.
27
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществ-
лением органами местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий, а также за использованием предоставленных на эти цели матери-
альных ресурсов и финансовых средств.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осу-
ществления органами местного самоуправления или должностными лицами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполно-
моченные государственные органы вправе давать письменные предписания
по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправле-
ния
1
.
1
Щепачев, В. А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля /
В. А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2017. – № 2. – С. 58.
28
2. Анализ организации и оценка эффективности деятельности
МО «Приморский муниципальный район»
2.1. Структура местного самоуправления МО «Приморский
муниципальный район» и полномочия органов местного
самоуправления
Муниципальное образование «Приморский муниципальный район»
расположено в северо-западной части Архангельской области, занимает ни-
зовье Северной Двины, ее дельту, побережье Белого моря – Летний и Зимний
берега. С 01 января 2006 года в состав района вошли территории муници-
пального образования «Сельское поселение Соловецкое», архипелага Земля
Франца-Иосифа и острова Виктория.
В настоящее время площадь территории МО «Приморский муници-
пальный район» составляет 4,6 млн га. В состав муниципального района вхо-
дят 10 муниципальных образований сельских поселений, включающих 215
населенных пунктов. Численность постоянного населения района на 01 янва-
ря 2018 года составила 25,9 тыс. человек, все население – сельское.
Географическая особенность района – значительная удаленность от-
дельных населенных пунктов от центра и наличие труднодоступных местно-
стей с низкой плотностью населения.
МО «Приморский муниципальный район» граничит с районами обла-
сти: на северо-востоке – с Мезенским районом, на востоке – с Пинежским, на
юго-востоке – с Холмогорским, на юге – с Плесецким и Онежским районами.
Административным центром муниципального образования «Примор-
ский муниципальный район» является город Архангельск.
Структуру органов местного самоуправления муниципального образо-
вания составляют:
˗ собрание депутатов муниципального образования (далее – Собрание
депутатов) – представительный орган муниципального образования;
˗ глава муниципального образования;
29
˗ администрация муниципального образования (или местная админи-
страция) – исполнительно-распорядительный орган муниципального образо-
вания;
˗ контрольно-счетная палата муниципального образования – кон-
трольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата).
Структура органов местного самоуправления муниципального образо-
вания «Приморский муниципальный район» представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 – Структура органов местного самоуправления
муниципального образования «Приморский муниципальный
район»
Создание и функционирование иных органов местного самоуправле-
ния, кроме предусмотренных Уставом, не допускается.
Администрация МО «Приморский муниципальный район» – исполни-
тельно-распорядительный орган МО – в соответствии с Уставом наделяется
полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями
для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ор-
ганам местного самоуправления федеральными законами и законами Архан-
гельской области.
Администрацией МО «Приморский муниципальный район» руководит
глава муниципального образования на принципах единоначалия. Админи-
Население МО «Приморский муниципальный район»
Собрание депутатов
Глава муниципального
образования
Администрация
муниципального
образования
Контрольно – счетная
палата муниципального
образования
30
страция МО обладает правами юридического лица, является муниципальным
казенным учреждением.
Одним из ключевых решений, принятых в 2017 году, было Решение об
утверждении структуры администрации МО «Приморский муниципальный
район». Вопрос об утверждении новой структуры местной администрации
неоднократно ставился перед главой МО «Приморский муниципальный рай-
он» депутатами 4 созыва. В декабре 2015 года вновь избранным Главой му-
ниципального образования структура администрации была разработана и
внесена на рассмотрение депутатского корпуса.
Действующая организационная структура администрации МО «При-
морский муниципальный район» линейно-функционального типа. Организа-
ционная структура МО «Приморский муниципальный район» представлена
(утверждена Решением Собрания депутатов МО «Приморский муниципаль-
ный район» от 13 декабря 2015 года № 33) на рисунке 2.
I. Заместитель главы местной администрации по развитию
местного самоуправления и социальной политике.
II. Заместитель главы местной администрации по экономике,
председатель комитета по управлению муниципальным
имуществом и земельным отношениям.
III. Заместитель главы местной администрации, начальник
финансового управления.
IV. Заместитель главы местной администрации, начальник
управления по инфраструктурному развитию и муниципаль-
ному хозяйству.
V. Управление гражданской защиты и мобилизационной
подготовки.
1. Управление по развитию местного
самоуправления и социальной политике
2. Комитет по управлению муниципальным
имуществом и земельным отношениям.
3. Управление экономики и прогнозирова-
ния.
4. Финансовое управление.
5. Управление по инфраструктурному разви-
тию и муниципальному хозяйству.
Рисунок 2 – Организационная структура муниципального
образования «Приморский муниципальный район»
Глава муниципального образования
«Приморский муниципальный район»
I
II
III
IV
V
1
2
3
4
5
31
Структура администрации муниципального образования «Приморский
муниципальный район» – установленный состав и наименование органов
местной администрации и должностных лиц, их соподчиненность и взаимо-
связь.
Глава муниципального образования и администрация муниципального
образования выделены в качестве одного субъекта, так как в системе муни-
ципальной власти исполнительно-распорядительную, контрольную, нормот-
ворческую и представительскую функции реализует не местная администра-
ция как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное долж-
ностное лицо (глава муниципального образования), наделенное властными
полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленче-
ские структуры, состоящие из муниципальных служащих. Глава муници-
пального образования не является муниципальным органом, а представляет
собой муниципально-властного субъекта, наделенного отдельными призна-
ками юридического лица, свойственными муниципальному органу как муни-
ципально-властному учреждению.
Структура администрации муниципального образования «Приморский
муниципальный район» утверждается Собранием депутатов по представле-
нию главы муниципального образования.
Администрация МО состоит из главы муниципального образования,
возглавляющего местную администрацию, заместителей главы местной ад-
министрации, органов местной администрации, структурных подразделений
органов местной администрации, внутриструктурных подразделений.
На приведенной схеме организационной структуры показано, что Глава
имеет в подчинении четырех заместителей по функциональным направлени-
ям, и одно Управление. У каждого из заместителей в подчинении находятся
Управления и отделы.
Схема организационной структуры администрации громоздкая, поэто-
му на схеме приведены лишь верхние три уровня управления. На четвертом
уровне расположены отделы подведомственные управлениям. На пятом
32
уровне располагаются вспомогательные персонал и подразделения админи-
страции.
Ранее структура администрации Приморского муниципального района
действовала с 2007 по 2015 гг.
Отметим что в утратившей силу структуре нет четкости построения,
например, в прямом подчинении у главы находились заместители, управле-
ния и отделы, в курировании заместителей главы были «перемешаны» коми-
теты и управления, что, безусловно, отягощало структуру, регламентацию
работы и взаимодействие подразделений по горизонтали и вертикали.
Оптимизация деятельности муниципальной власти способствует лик-
видации избыточных функций, внедрению процедур управления по резуль-
татам, стандартов муниципальных услуг, административных регламентов,
электронных административных регламентов, принципов бюджетирования,
ориентированных на результат.
В целях обеспечения открытости о деятельности органов местного са-
моуправления и общедоступности муниципальных информационных ресур-
сов, создания условий для эффективного взаимодействия между органами
местного самоуправления и гражданами динамично развивается и наполня-
ется Официальный информационный Интернет сайт администрации МО
«Приморский муниципальный район».
В рамках проведения административной реформы проведена модерни-
зация локальной вычислительной сети администрации района, введен в экс-
плуатацию новый ведущий сервер и резервное устройство хранения данных,
приобретены и внедрены сертифицированные программные комплексы по
защите корпоративной электронной почты, контентной защите, приобретено
сертифицированное антивирусное программное обеспечение защиты серве-
ров и рабочих станций администрации. Автоматизирован бухгалтерский
учет, внедрен электронный документооборот с органами федерального каз-
начейства. Работает Интернет-приемная.
Ведется информирование населения о деятельности органов местного
самоуправления через газету «У Белого моря», на сайте администрации и
33
публикация материалов в СПС «Консультант-Норд». Традиционно проводят-
ся собрания общественных представителей, администрация активно участву-
ет в деятельности Совета женщин, Совет ветеранов и Приморского земляче-
ства. Проводятся «прямые линии» с населением, публичные слушания.
Создана комиссия по противодействию коррупции, в состав которой
входят представители администрации, прокуратуры, милиции, контрольно-
ревизионного управления.
Принципиальная позиция районной администрации – доступность и
открытость для населения.
В администрации Приморского района сложилась практика работы с
обращениями граждан, установлен график приема граждан главой МО и его
заместителями.
В связи с возросшим документооборотом решением Собрания депута-
тов в районе создано муниципальное учреждение «Муниципальный архив».
Собрание депутатов является постоянно действующим и единственным
представительным органом местного самоуправления муниципального обра-
зования «Приморский муниципальный район».
В структуру предметов ведения муниципального образования «При-
морский муниципальный район», определяемую через совокупность обла-
стей деятельности, входят 4 элемента:
˗ вопросы местного значения, установленные уставом на основании
законодательства;
˗ отдельные государственные полномочия в определенных сферах де-
ятельности, переданные в соответствии с законодательством данному муни-
ципальному образованию;
˗ области общественных отношений, в которых органы местного са-
моуправления вправе участвовать;
˗ сферы деятельности других муниципальных образований, передан-
ные по межмуниципальным договорам.
Штатная численность администрации МО «Приморский муниципаль-
ный район» по итогам 2017 года составила 88 сотрудников (табл. 1).