14
- удельный вес лиц, которые сдали ЕГЭ, от общего числа выпускников
общеобразовательных муниципальных учреждений;
- развитие предпринимательской активности в регионе;
- другие.
Количественный состав показателей методики также является
разнородным, что вызывает вопрос об их сопоставимости в статистическом
смысле. В частности, такая сфера деятельности, как «Физическая культура и
спорт», в действующей методике оценивается всего лишь одним
показателем, в то время как сфера «Здоровье» – пятнадцатью показателями, а
сфера «Образование (общее)» – шестью показателями
1
.
Существует также проблема субъективизма для тех показателей, в
основе которых лежат опросы, пусть даже экспертные или с высокой долей
репрезентативности. Это связано с тем, что субъективность при опросе носит
принципиальный характер и не может быть измерена количественно; однако
такие показатели, тем не менее, в принятой методике присутствуют, хотя, в
строгом смысле, их использование для количественной оценки
эффективности, как минимум, некорректно.
Одним из направлений в решении этой проблемы является применение
методов математической статистики, позволяющие повышать объективность
результатов опросов, например, рост репрезентативности, стандартизация
удельного веса выборки респондентов и другие.
Рассматривая выше обозначенные проблемы комплексно, а также
учитывая то, что спектр этих проблем далеко не полный, сформулируем
практические предложения по совершенствованию оценки эффективности
государственных и местных органов исполнительной власти:
- обоснование, разработка и внедрение на местах методик и систем
учета трудового, демографического и миграционного потенциала
территорий. При этом необходимо предусмотреть меры (на федеральном
уровне) по снижению либо нивелированию запаздывания соответствующего
1
Баранов М.Б. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления// Молодой ученый – 2015.- №13 – с.485
15
статистического аппарата он слишком громоздкий и отстающий от
актуальной ситуации;
- разработка программ мониторинга и обеспечения сопоставимости
проводимых в регионе социально-экономических реформ, инновационных
подходов и долгосрочного планирования, ориентированного на создание
условий для развития и реализации стимулов экономического роста
конкретных территорий;
- выработка регламентов государственных и муниципальных услуг и
регламентов исполнения этих услуг;
- обоснование, разработки и внесение поправок в нормативно-
правовое поле в контексте разграничения компетенции и полномочий между
различными уровнями публичной государственной и муниципальной власти;
- разработки методик и систем мониторинга и реализации в базах
данных учета дифференциации территорий с применения поправочных
коэффициентов, которые учитывают климат конкретного региона, его
отдаленность от центра и иные обстоятельства;
- внесение поправок в законодательную базу для пересмотра процессов
и результатов бюджетного финансирования регионов, относительно
реализации государственных функций, которые исполняются местными
органами власти. При этом целевой установкой выступает адекватное
финансово-экономическое обеспечение компетенций и полномочий местной
власти и увеличение бюджетной самодостаточности регионов и
муниципалитетов;
- обоснование, разработка и внедрение методик по сопоставлению
оценки качества предоставленных государственных и муниципальных услуг
и оценки эффективности и результативности управленческой деятельности
государственных и муниципальных служащих. При этом целесообразно
внедрение элементов менеджмента качества предоставляемых обществу
государственных и муниципальных услуг;
16
- совершенствование систем информационного обеспечения оценки
эффективности управленческой деятельности государственных и
муниципальных органов власти, повышение степени автоматизации этого
процесса.
Эти предложения направлены на:
- повышение комплексности и объективности в формировании
основных показателей управленческой деятельности на разных уровнях
власти, при оценке её эффективности;
- обеспечение сопоставимости показателей оценки эффективности
деятельности органов власти различных регионов
1
.
1.2. Нормативно-правовые основы оценки эффективности органов
местного самоуправления
Вопрос об оценке эффективности органов местного самоуправления
стоит уже давно. Предлагалось множество различных методик, но до
сегодняшнего дня так и не найдена методика, которая могла бы объективно
оценить эффективность органов МСУ.
В декабре 2013 года в Послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию В. В. Путин сделал акцент на проблемах системы
местного самоуправления. Заявления о необходимости создания условий для
открытости и эффективности местной власти нельзя назвать новыми –
осознание степени важности построения модели эффективных органов
местного самоуправления пришло в 2007 г. Именно тогда в Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральным законом
от 18 октября 2007 г. №230-ФЗ) была введена ст. 18.1 «Оценка
эффективности деятельности органов местного самоуправления», согласно
1
Баранов М.Б. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления// Молодой ученый – 2015.- №13 – с.486
17
которой перечень показателей для оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом
президентом Российской Федерации.
В целях углубления административной реформы, направленной на
модернизацию системы государственного и муниципального управления и
исполнение требований упомянутого выше Федерального закона, 28 апреля
2008 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ №607 «Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» и соответствующее
Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по
реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №
607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в
дальнейшем Постановление Правительства № 1317).
Последние два документа создают правовую основу и предоставляют
систему критериев для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления. Часть критериев для указанной оценки приведены
в Указе Президента № 607 (12 показателей), другая часть критериев (27
показателей) разработаны правительством в исполнение Указа Президента.
Показатели сгруппированных по основным сферам компетенций местного
самоуправления:
– экономическое развитие;
– дошкольное образование;
– общее и дополнительное образование;
– культура;
– физическая культура и спорт;
– жилищное строительство и обеспечение граждан жильем;
– организация муниципального управления.
В Постановление Правительства № 1317 также представлена методика
мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления
18
городских округов и муниципальных районов, приведена типовая форма
доклада главы местной администрации городского округа (муниципального
района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления
1
. Основным источником
информации для проведения мониторинга эффективности деятельности
органов местного самоуправления в постановлении правительства
обозначена официальная статистическая информация.
Наряду с большим перечнем официальной статистической информации
одним из критериев эффективности деятельности органов местного
самоуправления в Указе Президента № 607 назван такой показатель как
«удовлетворенность населения деятельностью органов местного
самоуправления». Этот критерий, пожалуй, является единственным
субъективным критерием из системы всех 39 показателей. Однако, несмотря
на свой субъективный характер, фактор удовлетворенности населения
деятельностью органов местного самоуправления является одним из
важнейших. Действительно, в системе местного самоуправления население
играет уникальную роль – оно выступает одновременно и в качестве объекта,
и в качестве субъекта управления. И именно этим определяется тот факт, что
субъективная оценка людьми эффективности деятельности органов местного
самоуправления (социально-психологическая составляющая оценки) в ряде
случаев может оказаться более значимой, чем целый комплекс объективных
статистических показателей.
Следует отметить, что в Постановлении Правительства № 1317
существует ряд положений, регламентирующих порядок оценки
удовлетворенности населения деятельностью органов местного
самоуправления. Так, в частности, в постановлении правительства имеется
два специальных раздела, касающихся рассматриваемого вопроса: «Правила
оценки населением эффективности деятельности руководителей органов
1
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации Указа Президента РФ от
28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов»» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2012, №52, ст. 7490.
19
местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений,
действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных
обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности
субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности,
осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а
также применения результатов указанной оценки (утв. постановлением
Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317)» и «Критерии оценки
населением эффективности деятельности руководителей органов местного
самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на
региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ,
контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов
Российской Федерации или в муниципальной собственности,
осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований
(утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317)».
Однако, не смотря на звучность названий последних двух документов,
их содержательное наполнение является явно недостаточным. Так в
«Критериях оценки населением эффективности деятельности руководителей
органов местного самоуправления…» предложены всего лишь три критерия:
– удовлетворенность населения организацией транспортного
обслуживания в муниципальном образовании;
– удовлетворенность населения качеством автомобильных дорог в
муниципальном образовании;
– удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами:
уровнем организации теплоснабжения, водоснабжения (водоотведения),
электроснабжения и газоснабжения.
Анализ «Правил оценки населением эффективности деятельности
руководителей органов местного самоуправления…» также выявил ряд
существенных проблемных зон документа. Так в указанных «Правилах» при
оценке населением эффективности деятельности руководителей органов
местного самоуправления ставка делается на опросы, которые следует
20
проводить на официальном сайте субъекта Российской Федерации и
официальных сайтах муниципальных образований. Документом также
допускается проведение социологических опросов (при этом последняя мера
носит не обязательный, а рекомендательный характер). Полагаем, что такой
подход никак не может способствовать получению репрезентативной
выборки в опросе, что резко снижает достоверность его результатов.
В «Правилах» также указывается, что опрос должен проводиться в
течение всего календарного года, следующего за отчетным. Это значит, что
ряд отзывов будет получен спустя полгода, а то и год, что неминуемо
приводит к снижению оперативности, а, значит, и актуальности полученных
данных.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в документе не
предусмотрены механизмы информирования населения о возможности и
необходимости участия в опросах, что может приводить к недостаточному
количеству отзывов для получения качественной и достоверной обратной
связи
1
.
В целом, результатом анализа системы оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления является вывод о том, что,
не смотря на достаточно серьезную проработку со стороны правительства,
указанная система имеет значительный потенциал для своей оптимизации в
направлении построения комплексного механизма получения качественной
обратной связи со стороны населения муниципальных образований. Именно
в рамках такого вектора должна вестись дальнейшая исследовательская и
законотворческая работа по развитию системы оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления..
1
Хашева И.А., Ковалева А.В. Оценка населением эффективности деятельности органов местного самоуправления как фактор развития
гражданского общества // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика сборник
материалов XXV Международной научно-практической конференции г. Новосибирск, 28 сентября, 25 октября 2016 г. С.57.
21
1.3. Опыт оценки эффективности органов местного
самоуправления зарубежом
В связи с применением механизма эффективности деятельности
муниципальных органов власти в России представляет интерес зарубежный
опыт. В России практически отсутствуют научные исследования опыта
других государств по применению оценки эффективности как в целом
органов власти, так и органов власти на муниципальном уровне. Например,
такое исследование было применено в экономической науке Корчаги- ной
Т.С., которая в своем диссертационном исследовании на основе изучения
зарубежного опыта провела классификацию систем оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления. Автор выделяет два способа
формирования систем оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления: активный, когда инициатива внедрения системы оценки
исходит от муниципального уровня в целом или конкретного
муниципалитета (США, Канада, Германия), и пассивный, когда систем
оценки устанавливается на общегосударственном уровне (Россия, Новая
Зеландия, Великобритания)
1
.
Как отмечается в зарубежных источниках, политика региональной
автономии дает местным органам власти соответствующие полномочия для
организации и управления делами правительства в целях повышения
эффективности и результативности управления и государственной службы,
адаптированных к условиям, потенциалу и уникальности соответствующей
области, принципа финансирования. С одной стороны, такая политика
повысила роль, функции и ответственность местных органов власти в
предоставлении государственных услуг. С другой стороны, возрастают
потребности в дополнительных финансовых ресурсах для предоставления
этих услуг.
1
Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. – 2015. – № 3. – С. 90
22
Американский исследователь Д. Уильямс указывает, что ранние
попытки анализа эффективности местного самоуправления в США включали
оценку затрат (inputs), промежуточных (outputs) и окончательных
результатов (outcomes). Автор предоставляет убедительные доказательства в
поддержку утверждения, что этот способ является ранним
предшественником современных моделей оценки эффективности. В его
рамках были не только разработаны критерии оценки, но и показана
сложность установления причинно-следственной связи между деятельностью
и результатами.
Рассмотрим наиболее успешные методики, применяемые
муниципалитетами США в настоящее время. Главным критерием системы
оценки эффективности в г. Корал-Спрингс (штат Флорида) выступает
качество обслуживания населения. В качестве интегрального показателя был
разработан сводный индекс, зависящий от стратегических целей и задач
развития территории и состоящий из десяти операционных и финансовых
показателей. В расчет также берется уровень удовлетворенности населения
деятельностью органов местного самоуправления. В администрации созданы
рабочие группы для решения проблем эффективности управления, на всех
его уровнях формируются ежеквартальные отчеты о деятельности, кроме
того, используются механизмы каскадирования показателей эффективности.
Система оценки эффективности деятельности местной администрации
г. Остин (штат Техас) имеет сходство с системой, используемой в Корал-
Спрингсе: программы и планы по достижению эффективности
подразделений администрации были увязаны со стратегическими целями
развития города. Система управления эффективностью деятельности
администрации города представляет собой систему каскадированных
показателей. Каждое подразделение администрации имеет свой план
развития, включающий планируемые результаты деятельности, цели и
показатели оценки эффективности. Показатели оценки эффективности
деятельности подразделений имеют тесную связь с показателями оценки
23
эффективности деятельности отделов и конкретных муниципальных
служащих.
В г. Саннивейл (штат Калифорния) администрация формирует годовые
отчеты, в которых отражены основные цели и показатели деятельности по
сравнению с бюджетными нормами для муниципальных служб. Для каждого
департамента город определяет задачи, критерии уровня обслуживания
населения и получения ими благ, а также параметры выполнения
поставленных задач. Если показатели качества и продуктивности
превосходят запланированные, то руководитель получает премию до 10 %7.
В Великобритании оценкой деятельности должностных лиц местного
самоуправления и муниципальных служащих занимаются соответствующие
региональные агентства, в обязанность которых вменяется стратегическое
планирование. Показатели оценки ежегодно должны корректироваться и
регулярно публиковаться. Выделяется несколько направлений оценки
органов местного самоуправления: общее состояние жизнедеятельности
граждан; система образования; система социального обеспечения и уровень
здравоохранения детей; система социального обеспечения и здравоохранения
взрослых; жилищная политика; деятельность по оказанию помощи
бездомным гражданам; деятельность по предоставлению соответствующих
льгот и установлению местных налогов; деятельность по защите
окружающей среды; сфера культуры; общественная безопасность и
благополучие населения; обеспечение мер противопожарной безопасности.
Важно учитывать, что оптимизация показателей эффективности
местного самоуправления в Великобритании направлена не на сравнение
деятельности муниципалитетов, а на совершенствование услуг, оказываемых
населению, на повышение их эффективности, результативности и
экономичности. Основной упор делается на достижение высоких стандартов
качества услуг, а не низкую себестоимость
1
.
1
Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. – 2015. – № 3. – С. 92