1
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 2
Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности управления
муниципальным образованием .................................................................................. 5
1.1. Сущность и понятие органов местного самоуправления управления в
Российской Федерации ..................................................................................... 5
1.2. Методы оценки эффективности управления муниципальным
образованием ................................................................................................... 24
Глава 2. Оценка эффективности муниципального управления на примере
Администрации Шарыповского района Красноярского края .............................. 31
2.1. Организация деятельности Администрации Шарыповского района . 31
2.2. Структура, функции и оценка эффективности деятельности
Администрации Шарыповского района ....................................................... 37
Глава 3. Совершенствование оценки эффективности муниципального
управления и повышение эффективности управления в муниципальном
образовании ............................................................................................................... 75
3.1. Основные проблемы, выявленные при оценке эффективности
управления муниципальным образованием ................................................. 75
3.2. Рекомендации по повышению эффективности муниципального
управления ....................................................................................................... 77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 89
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы исследования обоснована рядом факторов.
Возросший интерес к различным формам самоуправления в нашей стране
показывает, что в российском обществе назрела необходимость понимания
того, что путь к подлинному конституционному строительству, демократии и
гражданскому обществу лежит через правильно организованное местное
самоуправление. Стержневым направлением развития муниципального
самоуправления в России является стремление расширить полномочия
муниципальных органов при решении вопросов местного значения.
Муниципальная публичная власть имеет важное значение в деле формирования
гражданского общества в России на современном этапе.
Между тем в данной области существуют проблемы, в частности в
современной России сохраняются противоречия между конституционной
сущностью местного самоуправления и его реальным функционированием.
Наблюдаются коллизии между конституционным принципом
самостоятельности местного самоуправления и его финансовой зависимостью
от государственных органов, между законодательно предоставленными
полномочиями органов местного самоуправления и недостаточностью
финансовых, материальных, организационно-управленческих ресурсов для их
реализации.
Кроме того в настоящее время в связи с реформированием
законодательства в сфере муниципального управления внимания требуют
актуальные для муниципальных властей вопросы. Прежде всего, речь идет о
реализации новелл федерального законодательства, которое в последние годы
развивается в ускоренном темпе. В частности особенностей реализации
Федерального закона № 136-ФЗ от 27.05.2014 «О внесении изменений в статью
263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих
3
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»;
реализация блока новелл земельного законодательства, прежде всего –
осуществление муниципальных полномочий по управлению земельными
ресурсами; определение границ и видов ответственности глав муниципальных
образований в контексте изменений законодательства, затрагивающего вопросы
реализации местного самоуправления.
Объектом исследования выступает Администрация Шарыповского
района Красноярского края. Предмет исследования – эффективность
управления муниципальным образованием.
Цель данной работы – оценка эффективности управления
муниципальным образованием на примере Шарыповского района
Красноярского края, а так же разработка рекомендаций по ее повышению.
Задачи, которые необходимо решить в рамках достижения поставленной
цели:
- рассмотреть сущность и понятие органов местного самоуправления
управления в Российской Федерации;
- определить методы оценки эффективности управления муниципальным
образованием;
- определить основные положения организации деятельности
Администрации Шарыповского района;
- рассмотреть структуры, функций и дать оценку эффективности
деятельности Администрации Шарыповского района;
- определить основные проблемы, выявленные при оценке эффективности
управления муниципальным образованием;
- представить рекомендации по повышению эффективности
муниципального управления.
Методологической основой настоящего исследования являются
общенаучные методы познания: диалектический, логический, системного
анализа, а также специальные научные методы - системно-правовой,
4
сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально-
юридический метод и метод правового прогнозирования.
На современном этапе развития науки муниципального права накоплен
определённый объем знаний о правовой природе местного самоуправления, его
экономической основе и ее составных компонентах. Эта проблематика
рассматривается в юридической литературе, в том числе в работах С.А.
Авакьяна , И.В. Бабичева , Л.И. Бусыгина , В.И. Васильева , И.В. Гранкина ,
О.Е. Кутафина , А.Н. Писарева , Е.С. Шугриной и других учёных. Их труды
составляют теоретическую базу работы.
Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения,
списка использованной литературы.
5
Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности
управления муниципальным образованием
1.1. Сущность и понятие органов местного самоуправления
управления в Российской Федерации
В настоящее время в Российской Федерации органы власти разделены
на три уровня: федеральный, региональный и местный, что определено
децентрализацией власти с учетом широкого спектра и решаемых задач и
величиной территории Российской Федерации. Каждый из перечисленных
уровней власти выполняет свои определенные задачи, отнесенные к области
полномочий. Федеральный уровень власти рeшает вопросы обеспечения единой
государственности: права и свободы человека, единое экономическое,
финансовое и правовое пространство, внешняя политика и
внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, обеспечение
единства и территориальной целостности
1
.
Региональный уровень обеспечивает решение задач государственной
власти, применительно к условиям субъекта. Местное самоуправление в этой
системе занимает важное место, что обусловлено перечнем решаемых задач,
которые напрямую обеспечивают жизнедеятельность и ежедневные
потребности населения. Т. Ф. Ефремова, российский лингвист и лексикограф,
дает следующее определение самоуправления: «Форма организации работы,
при которой самостоятельно решаются вопросы внутреннего управления»
2
.
Прaктическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой, институтом власти, она представляет собой социально организованный
механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в
1
Деменкова, Н.Г. Административное право в схемах и таблица: учебное пособие / Н.Г. Деменкова, М.С.
Игнатова, И.Ю. Старков. – М. : ПРОСПЕКТ, 2013. С.34.
2
Ефремова, Т. Ф. Новый словарь русского языка [Текст] / Толково-словообразовательный. В 2-х т. – М.:
Русский язык, 2010. – Т. 1: А-О. VII, 1213 с. Т. 2: П-Я. с.227.
6
процессе осуществления муниципального управления.
Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с
одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению
муниципального управления, а с другой - связаны с организацией реализации
задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами
местного самоуправления.
От эффективности муниципальной службы во многом зависит
социальная полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными и
субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к
компетенции органов местного самоуправления
3
.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным
законодательством организация и функционирование муниципальной службы
регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований. K ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение
муниципальной службы на соответствующей территории
4
.
Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в
пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее
прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных
служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом
положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах
соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «О
3
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 92.
4
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5.
7
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, а
также ЗКК «О муниципальной службе в Красноярском крае» от 21.10.1997
№15-580.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти,
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации
5
.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. В структуру органов местного самоуправления,
устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие
органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления
6
.
Устав муниципальных образований определяет правовую
регламентацию муниципальной службы, включающую требования к
должностям муниципальной службы, статус муниципального служащего,
отдельные условия и порядок прохождения муниципальной службы.
В Российской Федерации местное самоуправление развивается более
двадцати лет. Его возникновение обусловлено проходившими в 80-е годы ХХ
века демократическими процессами, стремлением народа участвовать в
5
Берлявский, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г.,
Зорина Е.В. // Наука и образование : хоз-во и экономика ; предпринимательство ; право и упр. - 2014. - № 5. - С.
110.
6
Александрова П.А. Механизмы повышения авторитета местной власти//Человеческий капитал. 2013. № 7 (55).
С. 67.
8
решении социально-экономических задач, самостоятельно распоряжаться
публичными и материальными ценностями. Эти обстоятельства отразились на
законодательной характеристике местного самоуправления как формы
осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом
исторических и иных местных традиций.
Становление органов местного самоуправления в современной России
является частью значительной конституционной реформы, направленной на
построение подлинного правового и демократического государства. В связи с
этим появление нового для нас властного института, каким является местное
самоуправление, необходимо рассматривать исключительно в комплексе
проблем государственного строительства. По мнению российского историка и
публициста конца XIX века А.Д. Градовского, «понятие «самоуправление»
является политическим, и определяется оно степенью участия общества не
только в административных делах местности, но и в общегосударственном
управлении»
7
. Практика государственного строительства России последнего
десятилетия показывает актуальность высказывания известного ученого и для
наших дней.
Не секрет, что Российское государство почти на всех этапах своего
исторического развития отличалось значительной степенью централизации
государственного управления. Однако, несмотря на это, в его генезисе трудно
найти период, полный отсутствия элементов самоуправления. Более того,
наличие элементов общественного управления на местах, будь то в городах или
в сельских общинах необъятной империи, в пору наивысшего расцвета
7
Колюшин, Е. И. Муниципальное право России. Курс лекций/Е.И. Колюшин. - М.: Логос, 2013. С.32.
9
Российского централизованного государства не является спорным вопросом
исторической науки. Так называемые «черные земли», для которых было
характерно общинное землевладение крестьян с индивидуальным владением
приусадебным участком и пахотной землей, а также наличие выборного
крестьянского волостного самоуправления под контролем княжеской
администрации"
8
, преобладавшие во второй половине XV века в Северо-
Восточной Руси, являются тому ярким подтверждением.
В указанную эпоху Российское государство было разбито на крупные
административно-территориальные единицы - уезды
9
, которые делились на
станы
10
, а станы, в свою очередь, на волости
11
. Уезды возглавлялись
наместниками, волости - волостелями, которых именовали кормленщиками.
Местное население было обязано содержать не только кормленщиков, но и их
управленческий аппарат в лице тиунов
12
, а также военные отряды,
формировавшиеся для обеспечения внутренней безопасности и внешней
угрозы. Кормленщики проводили натуральные и денежные поборы, собирали в
свою пользу судебные и иные пошлины. Таким образом, кормление
13
представляло собой одновременно государственную службу, а также форму
вознаграждения княжеских вассалов за их военную и государственную службы.
Иван IV Васильевич, прозванный Грозным, осознав неэффективность
кормления как системы управления на местах, в 1555 году, в обстановке острой
политической борьбы, заменил наместничье управление в городах, черных и
дворцовых волостях. Вместо них он ввел специальные органы местного
самоуправления - губные
14
и земские
15
учреждения, мотивировав
8
Чингузов, О.М. Древнерусская община/ О.М. Чингузов // Проблемы местного самоуправления. 2015. № 1.
С.45
9
В дореволюционной России - административно-территориальная единица, сложившаяся в процессе
образования единого Русского государства (XV - XVI вв.).
10
В России до 1917 года административно-полицейское подразделение уезда.
11
Авакьян, С. А., Муниципальное право России/ С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер. Учебник. - М.: Логос, 2012. С.21.
12
В Древней Руси название привилегированных княжеских и боярских слуг, управлявших феодальным
хозяйством.
13
Способ содержания должностных лиц за счет местного населения на Руси до середины XVI в.
14
Органы местного самоуправления в России с 30 - 40-х гг. XVI в. Они ведали сначала сыском и судом по
уголовным делам, затем другими вопросами текущего управления вплоть до 1702 г.
15
В центральных губерниях России до 1917 г. выборный орган местного самоуправления.
10
реорганизацию прежних органов тем, что «в станах и волостях чинятца разбои
и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика»
16
. В результате
такого рода преобразования понятие «местное самоуправление» приобрело
качественно иное значение. Ценность царской реформы состояла еще и в том,
что по времени реализации она совпала с периодом становления Русского
централизованного государства.
Губные учреждения как органы местного самоуправления в России стали
вводиться на основании губных грамот
17
еще с 30 - 40-х годов XVI века.
Введенные к концу своего правления московским царем Василием III, они
действовали в масштабе губы
18
вплоть до петровской эпохи и были упразднены
в 1702 году. Первоначально в каждом уезде был создан орган управления -
губная изба, в состав которой входили губной староста, выбираемый из дворян
или детей боярских, целовальник
19
и губной дьяк
20
. Административные
полномочия губной избы были довольно широкими. Они состояли в
регулярной проверке выполнения нужд, потребностей и обязательств
населением уезда перед государством, а также в сборе налогов. Помимо этого,
губная изба, фактически выполнявшая функцию проводника указов и
распоряжений, поступающих из центра, стала в руках государства
своеобразным инструментом по выстраиванию властной пирамиды.
Несомненно, административные реформы Ивана Грозного носили в
общем прогрессивный характер, однако не стоит забывать о том, какой
невосполнимый ущерб местному самоуправлению нанесла введенная им в 1565
году опричнина
21
. Известный российский теоретик в области местного
16
Гранкин, И. В. Муниципальное право Российской Федерации / И.В. Гранкин. - М., 2012. С.31.
17
Акты, на основании которых Московское правительство начиная с 40-х гг. XVI в. создавало губные
учреждения и предоставляло местным общинам и административным единицам право самостоятельного
преследования и наказания воров и разбойников.
18
Территория, округ Московского государства, в пределах которого действовала уголовная юрисдикция
губного старосты. В 1-й половине XVI в. губа совпадала с волостью, а иногда - с отдельным посадом или селом.
С изменением в середине XVI в. общего характера губного института губа стала почти повсеместно совпадать с
уездом. См.: Барихин А.Б. Большая юридическая энциклопедия. М.: Книжный мир, 2013. С. 173.
19
Бабичев, И.В. Муниципальное право: системно-структурных анализ юридических конституций/ И.В.
Бабичев. - М.: Флагман, 2013. С.31.
20
В Русском государстве до XVIII в. - начальник и письмоводитель канцелярии разных ведомств.
21
Авакьян, С. А., Муниципальное право России/ С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер. Учебник. - М.: Логос, 2012.