11
самоуправления профессор Е.М. Ковешников, рассматривая события того
времени, пишет: "Это был период дезорганизации управления, уничтожения
самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел"
22
.
Необходимо подчеркнуть, что такого же мнения придерживаются и другие
ученые, исследующие внутриполитические события в Русском государстве XVI
в.
На следующем историческом этапе развития местного самоуправления в
России учреждается система приказно-воеводского управления на местах, при
этом сохраняются на переходный период действующие губные и земские
учреждения. Начав новую реформу в 1718 году, Петр I к 1724 году фактически
ликвидировал губные учреждения. Вместо них были созданы выборные
сословно-общинные учреждения самоуправления - городовые магистраты
23
,
ставшие органами управления определенной общественной территориальной
единицы - города, а «городское сообщество было формально признано
субъектом местного самоуправления»
24
. Таким образом, Петр I постарался
поднять статус местных органов власти на более высокий, европейский
уровень.
Создание магистратов, ведавших вопросами раскладки и сбора
государственных податей, отбывания повинностей, судебными делами, а также
содержанием школ, больниц и других объектов социального назначения, стало
одним из мероприятий, направленных на развитие нарождавшегося
купеческого класса. Помимо вышеперечисленных, на них возлагались
обязанности сбора налогов с недвижимости, рассмотрение дел по рекрутской
повинности населения, разделение ремесел на цехи, избрание и утверждение
Период в истории России (с 1565 по 1572 г.), обозначившийся государственным террором и системой
чрезвычайных мер. Также опричниной называлась часть государства с особым управлением, выделенная для
содержания царского двора и опричников ("Государева опричнина"). Опричниками назывались люди,
составлявшие тайную полицию Ивана Грозного и непосредственно осуществлявшие репрессии.
22
Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия/ Е.М. Ковешников. - М.: Норма, 2012. С. 53.
23
Так назывались городские учреждения, введенные Петром Великим при вторичном преобразовании
центрального и областного управления.
24
Шугрина, Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития/Е.С.
Шугрина // Муниципальное право. 2014. № 4. С. 2 .
12
руководителей цехового управления. К 1775 году магистраты превратились в
чисто судебные учреждения по делам купцов и мещан и были упразднены
сначала в европейской части России, а затем в Сибири - в 1885 году
25
, так как
они перестали отвечать своим первоначальным требованиям. Одной из причин
их ликвидации стала реформа судебной системы Российской империи,
осуществленная в 1864 году.
Очередным, не менее важным этапом в развитии государственной
системы, обеспечивающей автономное решение вопросов местного значения в
России, стало правление Екатерины II, при которой были заложены основы
местного самоуправления, не потерявшие своей значимости вплоть до земской
реформы 1864 года. Ею был издан ряд актов, регулировавших систему
местного управления: «Учреждение о губерниях» 1775 года, «Жалованная
грамота дворянству» 1785 года, «Грамота на права и выгоды городов» 1785
года и др.
По мнению профессора Е.М. Ковешникова, «Екатерина II имела
возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного
участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы
самоуправления. Принятое при ней «Учреждение для управления губерниями»
1775 года отдавало право формирования местных управленческих и судебных
должностей местному дворянству, дарованное еще Петром III и упорядоченное
в 1785 году, дворянское самоуправление имело также право контролировать
расходы местного управления»
26
. Эта цитата подтверждает взгляды многих
исследователей о том, что важнейшим назначением екатерининских реформ
было желание императрицы создать в России аналогичные
западноевропейскому типу сословия, юридический статус которых закреплялся
бы ее грамотами.
Начало дореволюционного этапа развития местного самоуправления в
25
Новейший философский словарь. - Ростов-на-Дону. Изд-во: Иллариус. 2013. С.37.
26
Хабаев И.Д. К вопросу о стержневой направленности развития муниципального самоуправления в России //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 3. С. 28.
13
нашей стране было заложено земской реформой 1864 года и городской
реформой Александра II 1870 года, преследовавшими цель осуществить
децентрализацию управления и выработать основные принципы местного
самоуправления в России. Особенностью этих реформ было то, что
первоначально не предполагалось создание земских учреждений на всей
территории империи. Первоначальным проектом планировалось их введение в
34 российских губерниях, расположенных в европейской части страны, однако
к концу XIX века количество земских губерний достигло 43, а до некоторых
регионов страны, таких как Сибирь, Кавказ и Туркестан, они так и не дошли.
Причиной тому стали революционные события начала XX века.
Земские собрания, управы и другие выборные органы местного
самоуправления, возникшие в России в связи с земской реформой 1864 года,
ведали делами земства на уровне губернии и уезда, а до 1917 года и волости.
Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1
января 1864 года, в уездах и губерниях были созданы всесословные выборные
органы местного самоуправления, заведовавшие местными хозяйственными
делами. «Лицам всех сословий, владевшим в пределах уездов землей или иной
недвижимой собственностью, а также сельским крестьянским обществам
предоставлялось право участия в делах хозяйственного управления через
выборных гласных, составлявших уездные и губернские земские собрания. Эти
собрания устраивались несколько раз в году. Для повседневной деятельности
избирались уездные и губернские земские управы»
27
. Члены земской управы
избирались сроком на три года и утверждались, как и председатель управы,
губернатором. В свою очередь, председателя губернской земской управы по
положению утверждал сам министр внутренних дел России. Организация
городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня
1870 года и осуществлялась бессословными городскими думами и управами. К
1918 году земские учреждения были упразднены большевиками, захватившими
27
Сахаров, А.Н. История России с древнейших времен до наших дней/А.Н. Сахаров. - М.: Проспект, 2013. С.
507.
14
власть в результате Октябрьской революции 1917 года.
Таким образом, к концу XIX века в России на местном уровне сложилась
оригинальная ситуация, в результате которой одновременно на местах
продолжало существовать как самоуправление, так и государственное
управление. Разумеется, между ними нередко возникали разногласия и трения,
причиной которых являлось правовое несовершенство Положения о земских
губернских и уездных учреждениях, позволявшего правительству держать
земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго
очерченных рамках «польз и нужд уездов и губерний». Земские учреждения,
имевшие прогрессивное значение для своего времени, носили строго
общественный характер. Ведь они так и не были включены в систему
государственных органов, а следовательно, не имели и властных полномочий
для претворения в жизнь принятых решений. Эти полномочия по-прежнему
принадлежали государственным органам, в первую очередь полиции. В
качестве примера несовершенства Положения 1864 года можно привести тот
факт, что финансирование деятельности полиции происходило за счет налогов,
собираемых земствами, в то время как сама полиция земству не подчинялась.
Политика так называемых контрреформ Александра III окончательно
вскрыла нежелание власти делегировать на места хотя бы часть своих
полномочий, что проявилось в Земском положении от 12 июня 1890 года,
которое в своем стремлении ужесточить контроль на местах фактически
извратило идею местного самоуправления. В новом положении губернатор и
руководители всех губернских учреждений и ведомств вошли в состав нового
особого органа надзора - Губернское по земским делам присутствие, что
усилило сословно-дворянское представительство в земстве, а это, в свою
очередь, дало государству право наблюдать не только за законностью, но и за
целесообразностью принимаемых ими решений. Статистические данные о
составе губернских гласных от 1897 года, где дворяне и чиновники составляли
89,5% от общего числа, разночинцы 8,7%, а крестьяне всего лишь 1,8%,
15
являются наглядным подтверждением вышесказанного
28
.
После Февральской буржуазно-демократической революции первое
Временное правительство во главе с князем Г.Е. Львовым, осознавая острую
необходимость в скорейшем решении вопросов реформирования местного
самоуправления в России, в апреле 1917 года приняло Закон «О производстве
выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях». Он
имел важное историческое значение для России, так как впервые в ее истории
вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского
самоуправления. Право участвовать в выборах гласных получили все граждане
старше 20 лет, независимо от пола, национальности и вероисповедания, при
этом совсем не обязательно стало проживание в городе и владение в нем
недвижимостью. Закон предусматривал и некоторые ограничения. К примеру,
представители администрации и лица, состоявшие на службе в местной
полиции, не имели права участвовать в выборах.
В Российской империи - член городской думы, земского собрания
(уездного или губернского). В выборах гласных принимали участие только
владельцы недвижимости, промышленники и торговцы. Институт гласных был
упразднен после Октябрьского переворота 1917 г.
В самой мелкой административно-территориальной единице России -
волости формирование органов самоуправления происходило на основании
Закона «О волостном земском управлении», принятого 21 мая 1917 года. В
соответствии с ним «было образовано 9,5 тыс. волостных земств и избрано в их
состав около 300 тыс. гласных»
29
. Отныне представительным органом местного
самоуправления являлось волостное земское собрание. Право избирать
волостных гласных получили все граждане, достигшие 20 лет, вне зависимости
от пола, национальной и религиозной принадлежности, при условии, что на
момент составления избирательных списков они проживали в данной волости.
28
Хабаев И.Д. К вопросу о стержневой направленности развития муниципального самоуправления в России //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 3. С. 26 - 30.
29
Бойцов, В.Я. Российское территориальное самоуправление. 1864 - 1917 гг. / В.Я. Бойцов, Н.В. Степанова.
Кемерово. Изд-во: Кузбасс-пресс, 2014. С. 113.
16
Выборы в волостное земство обычно проводились по мажоритарной системе,
при которой избранным по избирательному округу считается кандидат,
получивший установленное законом большинство голосов. В уездные и
земские собрания выборы проходили по пропорциональной системе, при
которой распределение депутатских мандатов происходит пропорционально
голосам, поданным за тот или иной список кандидатов, при условии, что они
прошли установленный законом процентный барьер
30
.
Невосполнимый урон процессу совершенствования органов местного
самоуправления нанесли события Октябрьской революции 1917 года, когда в
России, вопреки всякой здравой логике и политическому раскладу, победила
концепция, согласно которой все представительные органы сверху донизу
вошли в единую систему государственной власти. В стране утвердилась
высокоцентрализованная власть, где местные Советы народных депутатов
стали нижним звеном единого государственного аппарата. Каждый их шаг
направлялся и контролировался вышестоящими государственными органами, и
любое решение, выражавшее их самостоятельность, отменялось со ссылкой на
противозаконность или нецелесообразность. Подобные меры большевиков не
только изменили бытовавшее прежде в обществе представление о местном
самоуправлении как о негосударственной власти и самоуправлении населения,
но и сохранили такое положение дел вплоть до начала 90-х годов XX века.
С началом демократизации советского общества, связанной с
внутриполитической деятельностью первого и последнего Президента СССР
М.С. Горбачева, в отношениях между местным самоуправлением и
государством стали происходить коренные изменения
31
.
Первым и наиболее важным практическим шагом на пути к реформе
муниципального управления в нашей стране стало принятие 9 апреля 1990 года
Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства
30
Иванец, Г.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И. Червонюка.
М.: Юридическая литература, 2012. С. 161.
31
Кутафин, О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник/О.Е. Кутафин. - М.:
Норма, 2012. С.32.
17
в СССР». Характерной особенностью этого поистине важнейшего правового
акта своего времени было то, что советское общество, в конце концов, осознало
важность юридического закрепления основных принципов местного
самоуправления, его функций и структуры. Другой существенной чертой
Закона стало понимание обществом того, что независимость и
самостоятельность органов местного самоуправления в первую очередь
должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу.
Следующим в ряду важнейших актов реформирования местной власти
стал принятый 6 июля 1991 года Верховным Советом РСФСР Закон «О
местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым «местные
представительные органы власти в районах, городах, поселках и сельских
советах избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет»
32
.
Этот правовой акт создал правовую предпосылку для превращения
местных Советов в органы подлинного народовластия, что в последующем и
было закреплено Конституцией Российской Федерации 1993 года, в которой
сказано: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного
значения». Таким образом, с принятием Основного Закона страны органы
местного самоуправления юридически перестали входить в систему органов
государственной власти, что явилось по форме идеальной моделью
взаимоотношений государства и местного самоуправления
33
.
Одним из существенных практических шагов Российского государства в
деле становления общей системы местного самоуправления, безусловно,
32
Статья 11 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ред. от 3 декабря
2008 г.) // Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010 (утратил силу).
33
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учётом поправок, внесённых Законами
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ,
от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 года № 2-ФКЗ ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. №
237.
18
является принятие Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В этом Законе не только ясно изложена цель, но и определена
роль органов местного самоуправления в реализации подлинной демократии в
нашей стране, а также ее финансово-экономические и правовые основы.
Позитивной стороной данного Закона является то, что в нем оговорены общие
принципы и гарантии власти по ее организации и осуществлению.
Однако, как и в историческом прошлом, на практике институт местного
самоуправления в силу отдельных объективных причин не смог в полной мере
реализовать предоставленные гражданам конституционные права. Поэтому
реформирование местного самоуправления с учетом отечественных и
зарубежных наработок расценивается российским обществом в качестве одного
из самых важных конституционно-правовых преобразований в нашей стране.
Правовой основой для такого рода реформ стал Федеральный закон от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ», который заложил правовую базу для новой
двухуровневой системы местного самоуправления, в которой городские и
сельские поселения составляют первый уровень, а городские округа и
муниципальные районы - второй. Юридическое «признание государством
местного самоуправления означает признание объективно существующих
особых местных интересов, имеющих публичный характер, отличных от
общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними»
34
.
Мировой опыт показывает, что такая система максимально приближает
население к муниципальной власти и предоставляет гражданам реальную
возможность принимать участие в ее осуществлении.
В этой связи считаем важным привести слова экс-президента России Д.А.
Медведева, который, выступая на II Общероссийском гражданском форуме в
Москве, заметил: «Местное самоуправление должно открывать гражданам
34
Геращенко, А.С. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской
Федерации/ А.С. Геращенко // Муниципальное право. 2015. № 4. С. 2 - 3.
19
возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы так, как это во
всем мире, - без указаний и распоряжений сверху. Но при этом оно не должно
вырождаться в пародию на народное самоуправление - когда всех его
финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть
муниципальных чиновников
35
. Очевидно, что местное самоуправление должно
быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций,
закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами»
36
.
Выступление Д.А. Медведева, свидетельствующее о необходимости новой
муниципальной реформы, получило широкую поддержку российской
общественности, и в первую очередь действующего Президента Российской
Федерации В.В. Путина, что дает россиянам надежду на расширение
самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного
самоуправления.
Вступивший в силу в мае 2014 г. Федеральный закон № 136-ФЗ «О
внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» имеет значительное влияние на развитие институтов
непосредственной муниципальной демократии в РФ
37
.
Следует отметить, что деструктивными факторами развития институтов
непосредственной муниципальной демократии являются:
разбалансированность механизма распределения полномочий как в рамках
системы местного самоуправления РФ, так и при взаимодействии органов
государственной и муниципальной власти РФ, а также недостаточная степень
35
Гранкин, И. В. Муниципальное право Российской Федерации / И.В. Гранкин. - М., 2012.
36
Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. URL:
http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.
37
Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
20
легитимности органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
решает эти и другие задачи следующим образом.
1. Вводятся два новых вида муниципальных образований: городской
округ с внутригородским делением и внутригородской район, которые могут
образовываться в соответствии с законами субъектов РФ.
2. Определяется механизм формирования представительного органа
внутригородского района - муниципальные выборы. Выборы в
представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть
проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня их создания.
3. Устанавливается два возможных способа формирования
представительного органа городского округа с внутригородским делением.
4. Предлагается сохранить действующие сейчас два возможных способа
формирования представительного органа муниципального района.
5. Оптимизируются организационно-правовые основы статуса главы
муниципального образования.
6. Объективизируются условия наделения главы администрации
муниципального образования полномочиями.
7. Уменьшается количество вопросов местного значения для сельских
поселений: из 39 вопросов местного значения, предусмотренных сейчас для
поселений, сельские поселения будут заниматься только 13-ю вопросами, а
остальные вопросы будут решаться муниципальными районами. Законами
субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального
района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут
закрепляться также другие вопросы местного значения.
8. Формулируются жесткие условия перераспределения полномочий