21
между органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта РФ: устанавливается, что законами субъекта РФ может
осуществляться перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока
полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала
очередного финансового года
38
.
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной
власти субъекта РФ полномочий органов МСУ в сферах: управления
муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения
местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка,
установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ
территории муниципального образования - и в ряде других сфер.
Политическая воля и стремление реформировать МСУ в рамках ФЗ №
136 проявились лишь в некоторых регионах РФ. На практике летом - осенью
2014 г. лишь только город Челябинск адаптировал переход на двухуровневую
систему. Дело в том, что в сентябре 2014 г. истекали полномочия
действующего городского представительного органа, и его пришлось бы
избирать по старой схеме. В рамках новой модели в городе создано 7 районов.
В каждом из них образуется собственный представительный орган - по 25
депутатов (в одном районе - 20), избираемый по мажоритарной системе.
Выборы районных депутатов проходили 14 сентября 2014 г. После их
проведения было сформировано городское собрание путем делегирования по 7
депутатов от каждого района (всего 49 депутатов). Глава города избран из их
состава. При этом исполнительную власть в городе осуществляет сити-
38
Холопов В.А. Реформа местного самоуправления РФ и развитие институтов непосредственной
муниципальной демократии: актуальные организационно-правовые ресурсы // Государственная власть и
местное самоуправление. 2015. № 6. С. 33 - 36.
22
менеджер
39
. Реализация ФЗ № 136 в субъектах РФ сопряжена с важным
фактором, который может быть выявлен в двух совершенно противоположных
форматах, - это политический баланс или дисбаланс интересов между
региональной и местной властью, а точнее элитами. При этом каждый из
указанных форматов взаимоотношений региональной и местной элиты может
стать «тормозом» внедрения данного Федерального закона.
Так, губернатор Новосибирской области сделал соответствующее
заявление относительно города Новосибирска: город преобразовываться не
будет. Это упрочило положение мэра города Анатолия Локотя, избранного от
КПРФ
40
. Без сомнения, решение было принято в русле идущей в регионе
избирательной кампании в рамках договоренностей губернатора с
коммунистами. Вместе с тем практика реализации мнения в контексте
политической ангажированности может вести к стагнации процесса
реформирования системы местного самоуправления РФ вообще и институтов
непосредственной муниципальной демократии в частности. ФЗ № 136 целиком
и полностью выстроен на механизмах и институтах непосредственной
муниципальной демократии. Власть к местному сообществу становится
«ближе» через систему выборов представительных органов внутригородского
района. Очевидно, что в новых оптимизированных территориальных и
организационно-правовых условиях представительные и исполнительные
органы новых муниципальных образований будут вынуждены пересмотреть
как нормативное обеспечение, так и практику реализации форм участия
населения в осуществлении местного самоуправления в целях сохранения своей
легитимности.
Таким образом, Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая
2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
39
URL: http://expert.ru/2014/06/29/munitsipalnaya-reforma-prohodit-spokojno/.
40
Костюков, А. Удар по крупным городам/ А. Костюков// Российская Федерация - сегодня. 2014. № 7. С.45.
23
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» по своему контексту является
мощным катализатором развития институтов непосредственной
муниципальной демократии.
В 2014 году было принято семь федеральных законов, вносящих
изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, например, Федеральным законом от 2 апреля 2014 года № 70-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросам участия граждан в охране общественного порядка» были
скорректированы формулировки вопросов местного значения поселений и
городских округов в сфере охраны общественного порядка.
Федеральными законами от 21 июля 2014 года № 217-ФЗ «О внесении
изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части законодательного
регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда
социального использования» и от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг
организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья
и образования» уточнены так называемые «факультативные» полномочия
органов местного самоуправления, то есть те полномочия, которые могут
осуществляться ими по собственному усмотрению при соблюдении ряда
условий.
Федеральным законом от 4 октября 2014 года № 290-ФЗ «О внесении
изменений в статьи 36 и 741 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» во
исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации была
установлена норма, не допускающая проведение выборов нового главы
муниципалитета до вступления в законную силу решения суда о правомерности
24
решения представительного органа об удалении в отставку главы
муниципального образования.
Федеральным законом 14 октября 2014 года № 307-ФЗ «О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и
о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов
Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных
органов и муниципальных органов в части осуществления государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» исключены из перечня
вопросов местного значения осуществление муниципального контроля на
территории особой экономической зоны.
1.2. Методы оценки эффективности управления муниципальным
образованием
Оценка эффективности механизма управления муниципальных
образованием необходима для выяснения того, что реализация социально-
экономической политики государства отвечает целям и интересам общества.
Так, эффективность деятельности руководителей на региональном уровне
оценивается с 2007 года с помощью определенного перечня критериев, которые
за последние пять лет кардинально пересматривались.
С 2008 года в Российской Федерации, в соответствии с Указом
Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов», введен в действие дополнительный механизм контроля за
деятельностью органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов.
В указе определены 13 показателей управления муниципальным
образованием. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17
25
декабря 2012 г. № 1317
41
внесены дополнения в Указ президента и
регламентированы:
- перечень дополнительных показателей – 27;
- методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- типовая форма доклада глав местных администраций о достигнутых
значениях показателей;
- методические рекомендации о выделении за счет бюджетных
ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов;
- перечень рекомендуемых показателей, используемых для определения
размера грантов.
Так же постановлением определены правила оценки населением
эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления,
унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и
муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций
которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в
муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению
муниципальных образований, а также применения результатов указанной
оценки.
С 1 января 2014 г. во исполнение Указа Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 (пп. «и» п. 2) введены правила и критерии
оценки населением эффективности деятельности руководителей органов
местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, отдельных
акционерных обществ, осуществляющих оказание услуг населению
муниципальных образований.
Структура показателей приведена в таблице 1.
41
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2
Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления»//СПС Консультант Плюс.
26
Таблица 1
Структура показателей оценки эффективности органов МСУ
№
Показатель
Количество
Доля в структуре
показателей, %
1
Экономическое развитие
8
20
2
Дошкольное образование
3
7,5
3
Общее и дополнительное образование
8
20
4
Культура
3
7,5
5
Физическая культура и спорт
1
2,5
6
Жилищное строительство и обеспечение
граждан жильем
3
7,5
7
Жилищно-коммунальное хозяйство
4
10
8
Организация муниципального управления
8
20
9
Энергосбережение и повышение
энергетической эффективности
2
5
Итого
40
100
Источниками информации являются данные субъектов официального
статистического учета, формирующих официальную статистическую
информацию по показателям в соответствии с Федеральным планом
статистических работ.
Данные собираются от органов МСУ:
Росстат (ф №1-МО);
Минобрнауки;
Минкультуры России;
Рособрнадзор;
Минспорт России;
Госстрой;
Минздрав России;
Минсельхоз России;
ОИВ субъектов.
Комплексная оценка эффективности деятельности органов местного
самоуправления определяется по формуле:
27
К = 0,8 x (Ип1 + Ип2 +...+ Ипn) / n + 0,2 x Ипс, где:
Ип - сводный индекс значения показателя эффективности деятельности
органов местного самоуправления;
Ипс - сводный индекс значения показателя оценки населением
деятельности органов местного самоуправления;
n - количество показателей эффективности деятельности органов
местного самоуправления.
Сводный индекс значения показателя эффективности деятельности
органов местного самоуправления (Ип) определяется по формуле:
Ип = 0,6 x Ист + 0,4 x Исо, где:
Ист - индекс динамики показателя эффективности деятельности органов
местного самоуправления;
Исо - индекс среднего объема показателя эффективности деятельности
органов местного самоуправления.
Индекс динамики показателя эффективности деятельности органов
местного самоуправления (Ист) определяется:
а) в отношении показателя, большее значение которого отражает
большую эффективность, по формуле:
Ист = (Т - Тмин) / (Тмакс - Тмин), где:
Т - значение динамики показателя эффективности деятельности органов
местного самоуправления за отчетный год и год, предшествующий отчетному;
Тмин - минимальное значение динамики показателя эффективности
деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и год,
предшествующий отчетному;
Тмакс - максимальное значение динамики показателя эффективности
деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и год,
28
предшествующий отчетному;
б) в отношении показателя, большее значение которого отражает
меньшую эффективность, по формуле:
Ист = (Тмакс - Т) / (Тмакс - Тмин).
Значения показателей оценки населением эффективности деятельности
органов местного самоуправления определяются на основе данных
независимых опросов населения, порядок организации и проведения которых
определяется нормативным правовым актом высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта Российской Федерации.
Предусмотрены определенные правила оценки населением
эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления,
унитарных предприятий и учреждений, отдельных акционерных обществ,
осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований.
Опросы населения с применением IT-технологий:
1. Порядок проведения опросов населения определяется высшим
должностным лицом субъекта Российской Федерации.
2. Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации
рекомендуется до 1 мая года, следующего за отчетным, подводить итоги
проведенных опросов с применением IT-технологий (итоги размещаются на
официальном сайте субъекта Российской Федерации и на официальных сайтах
муниципальных образований).
Экспертная комиссия (ЭК):
1. Возможно участие представителей Минрегиона России.
2. Порядок работы ЭК устанавливается высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации.
3. ЭК может проводить дополнительное исследование результативности
управления муниципальным образованием или организацией (если критерии
оценки ниже пороговых значений, либо если имеется снижение значений таких
29
критериев за отчетный год более чем на 30 процентов).
Рекомендации руководителям органов МСУ и организации, органам
государственной власти и высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации.
Допускается реализация программы повышения результативности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов осуществлять за счет гранта из бюджета субъекта Российской
Федерации.
Результаты оценки населением руководителей органов местного
самоуправления используются органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации при проведении мониторинга и оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов.
Основные нововведения в оценке эффективности органов МСУ:
1. Значительно сокращено количество показателей.
2. Установление органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов не допускается.
3. Значительно упрощена методика мониторинга эффективности
деятельности органов местного самоуправления, в частности были исключены
расчеты неэффективных расходов.
4. Упрощен расчет комплексной оценки показателей эффективности
деятельности органов местного самоуправления, используемой для расчета
размера грантов (ранее были расчеты уровней эффективности по 4 сферам:
муниципальное управление и повышения инвестиционной привлекательности
муниципального образования, здравоохранение, образование, жилищно-
коммунальный комплекс; оценка населением результатов деятельности органов
местного самоуправления также осуществлялась по 4 сферам).
5. Введена оценка населением эффективности деятельности
30
руководителей органов местного самоуправления и унитарных предприятий и
учреждений, акционерных обществ (с контрольным участием
государства/муниципального образования), осуществляющих оказание услуг
населению, а также критерии соответствующей оценки.