14
Данное определение подвергается критике в научной литературе, оценивается
как такое, которое носит исключительно описательный характер и не отражает
реальных признаков органа местного самоуправления.
Так, например, отмечается, что в определении следует уточнить, что
«невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые
структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов
местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами
(должностными лицами), обретшими полномочия входе волеизъявления
граждан» [12, 86].
Для того чтобы сформулировать более полное представление об органах
местного самоуправления как субъектах права следует обобщить их основные
признаки, следующие из содержания Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
4
».
К числу таких признаков относятся следующие: формируются
непосредственно население или его представителями; несут ответственность
за ненадлежащие исполнение возложенных на них полномочий; их
деятельность направлена на обеспечение самостоятельного решения
гражданам проблем местного значения; могут наделяться полномочиями
государственных органов в предусмотренном законодательством порядке и
т.д. [10, c. 34]. В положениях Конституции РФ
5
употребляются две важные для
института местного самоуправления категории - «система органов местного
самоуправления» (п. «н.» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и «структура органов
местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
При этом ни в конституционных нормах, ни в положениях Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» содержание указанных терминов не раскрывается,
4
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации // (ред. от 25.12.2023)
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
5
Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) – с
изменениями от 01.07.2020) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
15
что создает определенные 14 правоприменительные трудности. В связи с этим
вопросы соотношения «системы» и «структуры» органов местного
самоуправления являются предметом целого ряда научных публикаций
6
. Под
термином «структура» в научных источниках, как правило, понимают
совокупность элементов, которые имеют между собой определенную связь,
находятся в устойчивых отношениях, функционируют и развиваются как
единое целое.
В структуре какого-либо явления находит отражение состав элементов,
включенных в него; структура отражает внутреннюю форму организации
системы, типичность связей. Таким образом, структуру органов местного
самоуправления правильнее всего рассматривать как совокупность их
структурных элементов и взаимосвязь между этими элементами. Что касается
понятия системы органов местного самоуправления, то она рассматривается
как совокупность органов местного самоуправления, которая закреплена
действующим законодательством, имеет особое назначение, связанное с
обеспечением решения вопросов местного значения. Соответствующие
органы характеризуются определенной организационной структурой, и
наделяются нормативно определенной компетенцией для решения задач и
однородных по своей природе управленческих функций [12, c. 5].
6
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации // (ред. от 25.12.2023) //
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
16
Так, в части 1 статье 72 Конституции РФ
7
вопрос установления общих
принципов организации системы местного самоуправления относит к сфере
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, а вопрос определения структуры этих органов передает на
усмотрение населения соответствующей территории [1, 16, 87]. При этом ч. 1
ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в общем виде закрепляет
следующую структуру органов местного самоуправления в муниципальном
образовании, которая представлена на рисунке 1.1.
Рис. 1.1. Структура органов местного самоуправления
Как видно из рисунка 1, к такой структуре относят представительный
орган, главу, местную администрацию; контрольно-счетный орган; иные
органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения. При анализе вопроса о соотношении
содержания категорий «система» и «структура» следует обратить внимание на
7
Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) – с
изменениями от 01.07.2020) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
17
позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 27
января 1999 г. № 2-П [54], где предоставлено судебное толкование понятий
«система федеральных органов исполнительной власти» и «структура
федеральных органов исполнительной власти». Обобщая приведенные выше
позиции, можно заключить, что категории система и структура соотносятся
как целое и часть, система включает структуру органов местного
самоуправления. Итак, что категории система и структура, в том числе и
применительно к органам местного самоуправления, соотносятся как целое и
часть, система включает структуру органов местного самоуправления.
Структура представляет собой, по сути, перечень органов местного
самоуправления, функционирующих в конкретном муниципальном
образовании. В свою очередь система, как более широкое понятие включает
кроме указанных элементов, порядок их взаимодействия, существующие
между ними связи, юридическую упорядоченность этой структуры [27].
Порядок формирования каждого органа местного самоуправления,
входящего в структуру муниципальной власти, определяется положениями
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления», законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований. При этом в законодательном акте закреплены
возможные способы формирования представительного, исполнительно
распорядительного органа местного самоуправления, избрания/назначения 17
главы муниципального образования, а конкретный порядок определяется
каждым субъектом и муниципальным образованием с учетом
территориальных, исторических, культурных особенностей.
Согласно части 2 статье 35 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления
8
» поселения, муниципального округа,
городского округа, внутригородского района, внутригородского
8
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // (ред. от 25.12.2023) //
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
18
муниципального образования города федерального значения состоит из
депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Из содержания части 2
статье 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления» следует, что глава муниципального образования может
избираться на местных выборах либо представительным органом
муниципального образования, а должность главы местной администрации
занимать глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на
должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по
результатам конкурса на замещение указанной должности.
Наибольший практический интерес представляет соотношение
указанных вариантов формирования органов местного самоуправления в
конкретном муниципальном образование и следующие из такого решения
особенности функционирования названных органов.
Так, в муниципальных образованиях Российской Федерации в основном
используются четыре основные модели формирования и функционирования
органов местного самоуправления. Первая модель. Население избирает и
главу, и представительный орган муниципального образования. При этом
глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, а
работой представительного органа руководит его председатель, который
избирается из числа депутатов.
Что касается функционирования органов местного самоуправления,
сформированных в рамках такого подхода, то чаще всего оно происходит в
порядке отношений «сильный мэр-совет». При форме «сильного мэра»
политическая власть сосредоточена в руках мэра – он наделяется достаточно
18 широким перечнем полномочий в сфере управления делами города. В сферу
таких полномочий входит в числе прочего составление и исполнение местного
бюджет, распределение полномочий между органами местного
самоуправления, назначение и увольнение муниципальных служащих. Кроме
того, мэр может наделяться правом вето в отношении решений
19
представительного органа [14, p. 115]. На рисунке 1.2 отражены основные
модели формирования и функционирования органов местного
самоуправления.
Рис.1.2. Основные модели формирования и функционирования органов
местного самоуправления
Таким образом, функционирование органов местного самоуправления
по системе «сильный мэр-совет» имеет свои положительные и отрицательные
стороны.
Каждая из этих моделей имеет свои преимущества и недостатки, и
эффективность их работы может зависеть от конкретных условий и
особенностей муниципального образования. Практика зарубежных стран
показывает, что различные модели организации местного самоуправления
могут быть эффективны в разных условиях, но какая-либо универсальная
модель не существует. Поэтому, выбирая систему «сильный мэр-совет»,
20
необходимо учитывать свои особенности и находить компромисс между
концентрацией полномочий и обеспечением контроля и демократичности в
принятии решений.
1.2. Особенности взаимодействия органов муниципальной власти и
малого бизнеса в современной России
Взаимодействие органов муниципальной власти и малого бизнеса в
современной России является сложным и многогранным процессом.
Несомненно, существуют определенные особенности, которые влияют на
взаимоотношения между этими двумя структурами.
Во-первых, необходимо отметить, что малому бизнесу необходима
поддержка со стороны органов муниципальной власти в виде создания
благоприятной деловой среды. В этом контексте важно снизить
административные барьеры и упростить процедуры для регистрации и
ведения бизнеса. Также необходимо разрабатывать и внедрять программы
поддержки и финансирования для малых предприятий, которые помогут им
начать и развиваться.
Во-вторых, взаимодействие муниципальных органов власти и малого
бизнеса требует от них взаимного понимания и доверия. Органы власти
должны слушать мнения и предложения представителей малого бизнеса и
учитывать их интересы при принятии решений. В свою очередь,
предприниматели должны быть готовы работать в соответствии с
законодательством и быть открытыми для сотрудничества.
В-третьих, важно осознавать, что успешное взаимодействие между
органами муниципальной власти и малым бизнесом является ключевым
фактором для экономического развития регионов и всей страны в целом. В
случае эффективного взаимодействия, малый бизнес может стать двигателем
экономического роста, создавая новые рабочие места и способствуя развитию
инноваций [9, с. 93].
21
Малый бизнес в России существует уже более 15 лет и органично
вписывается в социально-экономическую систему страны. За это время было
создано законодательство, целью которого является государственная
поддержка этого вида предпринимательства с целью обеспечения
благоприятных условий его функционирования. В рамках этой стратегии
регулярно разрабатываются Федеральные, областные и муниципальные
программы, направленные на стимулирование развития малого бизнеса. В них
определяются ключевые направления, цели и задачи, а также мероприятия,
необходимые для успешной реализации данной политики.
Меры поддержки малого бизнеса разрабатываются и реализуются с
помощью комплексного подхода, то есть набора согласованных мероприятий,
направленных на государственную поддержку малых предпринимателей, что
обеспечивает эффективное функционирование этой системы. Любая проблема
в этой сфере не может быть полностью решена без учета всех обязательных
аспектов, таких как организационные, экономические, правовые и другие [13,
с. 193].
1. Роль органов муниципальной власти в поддержке малого бизнеса.
Создание законодательной базы: органы муниципальной власти
регулируют деятельность малого бизнеса, определяют правила его
функционирования.
Предоставление финансовой поддержки: органы муниципальной
власти могут выделять средства на развитие малого бизнеса в форме субсидий,
грантов, льготных кредитов.
Помощь в организации предпринимательской инфраструктуры:
создание бизнес-инкубаторов, центров поддержки предпринимателей,
выделение земельных участков для размещения бизнеса.
2. Проблемы взаимодействия органов муниципальной власти и малого
бизнеса.
22
Бюрократические преграды: сложные процедуры получения
разрешительных документов, долгие сроки рассмотрения заявок на получение
субсидий или льготных кредитов.
Недостаточная финансовая поддержка: ограниченное количество
выделенных средств, несоответствие требованиям предпринимателей.
Недостаточная информационная поддержка: малые бизнесы не
всегда осведомлены о возможностях получения поддержки со стороны
органов муниципальной власти.
Общественные организации представляют собой площадку для встреч и
самоорганизации предпринимателей, часто выполняя роль конструктивной
оппозиции властным структурам. Наиболее важные элементы
инфраструктуры поддержки предпринимательства – это базовые
самоокупаемые структуры. В регионах функционируют предприятия, фонды
и общества, активно занимающиеся поддержкой предпринимательства. Для
решения задач, связанных с определенной отраслью, создаются ассоциации и
союзы. Однако, не менее важным фактором в системе муниципальной
поддержки малого бизнеса является формирование положительного имиджа и
популяризация предпринимательской деятельности. В рамках улучшения
информированности широкой общественности о проблемах и перспективах
развития малого предпринимательства проводятся семинары и конференции
по теме малого бизнеса, на которые обязательно приглашаются журналисты.
Издаются и распространяются сборники нормативных документов, брошюры
и буклеты, освещающие актуальные проблемы предпринимательства и
информирующие население о нормативно-правовом регулировании,
ресурсной поддержке и передовом опыте работы предпринимателей.
Ключевой задачей муниципальной политики в области обеспечения
ресурсной поддержки малого бизнеса является упрощение доступа для
субъектов малого предпринимательства к экономическим ресурсам - в том
23
числе, к финансовым, имущественным, кадровым и информационным
ресурсам, а также к другим необходимым ресурсам развития [12, с. 9].
Для создания эффективной финансовой и кредитной системы
разрабатываются и внедряются нормативные и методические основы для
гарантийных кредитно-финансовых механизмов, кредитования и страхования,
микрофинансирования, лизинга и иных технологий. С целью расширения
доступа к имущественным ресурсам разрабатываются и реализуются
разнообразные экономические мероприятия поддержки, такие как участие
субъектов малого бизнеса в приватизации государственного и
муниципального имущества, предоставление долгосрочной аренды,
переориентация помещений из жилых в нежилые и др.
Обеспечение доступа к информационным ресурсам осуществляется
путем предоставления бухгалтерского учета и налогообложения,
сертификации, лицензирования, консалтинговых услуг, технической и
нормативно-справочной информации. Кроме того, субъектам малого бизнеса
предоставляется доступ к маркетинговой информации, содержащей данные о
спросе, ценах и особенностях рынков товаров и услуг в различных регионах
России и за рубежом, что способствует развитию межрегионального обмена
товарами и услугами, а также выходу малого бизнеса на новые рынки [12, с.
129].
Поддержка малого бизнеса через кадровое обеспечение и
инновационное развитие является одной из основных задач муниципальной
политики в данной сфере. В рамках этого приоритета проводятся семинары и
тренинги по предпринимательству, а также обучение различных групп
населения для работы в малом бизнесе, включая сельское население,
безработных, бывших военнослужащих, молодежь и женщин.
Для разработки эффективной политики в сфере малого бизнеса
необходима соответствующая информация и аналитические исследования.