66
населения, определение направлений совершенствования их деятельности
должно инициироваться непосредственно на федеральном уровне. Для решения
обозначенных проблем необходимо:
1. Разработать направления оптимизации профессионального развития и
мотивации сотрудников налоговых органов в целях сохранения текучести,
повышения уровня качества и эффективности работы сотрудников налоговых
органов, их профессионализма.
2. Повысить требования к личностным и профессиональным умениям и
навыкам сотрудников налоговых органов, разработать единую стратегию их
отбора на вакантные должности.
3. На федеральном государственном уровне пересмотреть принципы
финансирования работы налоговых органов.
4. Повысить ответственность за коррупционные преступления как для
лиц, дающих взятки, так и для принимающих их.
5. Совершенствовать информационное обеспечение работы сотрудников
налоговых органов: тестировать и проводить мониторинг качества работы
используемых автоматизированных систем и модулей, разрабатывать
направления их совершенствования, повышения скорости и качества,
безопасности и надежности работы в целях снижения расходов, трудоемкости и
повышения эффективности и качества, безопасности деятельности.
6. На государственном уровне пересмотреть и оптимизировать стандарты
обучения и переподготовки, повышения квалификации кадров для налоговых
органов.
7. Повысить и контролировать уровень информационной грамотности
сотрудников налоговых органов.
8. Поддерживать связи территориальных отделений налоговых органов с
профильными образовательными учебными учреждениями.
9. Разработать политику взаимодействия, проведения информационной и
разъяснительной работы для различных групп налогоплательщиков, размещать
информационные материалы в СМИ, на сайтах инспекций, выпускать
67
информационные раздаточные материалы.
10. Проводить работу, направленную на улучшение имиджа налоговых
органов: размещать материалы в СМИ, проводить конкурсы
профессионального мастерства, выделять и награждать от имени региональных
и муниципальных органов власти лучших сотрудников.
11. Организовать работу, направленную на оптимизацию налогового
администрирования и контроля.
Одним из направлений повышения эффективности работы налоговой
системы государства в целом и предупреждения уклонения от уплаты налогов в
частности выступает повышение эффективности налогового контроля.
На современном этапе своего развития налоговая система РФ может быть
охарактеризована как сформированная система налоговых правоотношений,
характерных для государства с рыночной экономикой. В этой связи ее
структура и параметры устройства в полной мере соответствуют стандартам,
общепринятым в мировой практике, и критериям, определяющим ее качество.
При этом, одновременно, налоговая система РФ соответствует принципам
построения и федеративного устройства российского государства,
особенностям истории и современного этапа развития национальной
экономической системы.
Согласно своей сущности и основным выполняемыми функциям, на
различных этапах развития налоговой системы государства одной из ее
ведущих задач становится повышение уровня доходов государственного
бюджета, что особенно актуально в условиях дефицита государственного
бюджета, обусловленного экономическими трудностями. Для того, чтобы
обеспечить и поступление налогов в государственный бюджет, и одновременно
сохранить не только экономическое, но и социальное равновесие в государстве,
необходимо рациональным образом планировать мероприятия, направленные
на повышение эффективности собираемости налогов и предупреждение
уклонения от их уплаты. В связи с тем, что основная доля налогов поступает в
бюджет именно от организаций, то и вопросы совершенствования системы
68
уплаты налогов и профилактики уклонения от их уплаты более актуальны
именно относительно юридических лиц. Одним из важнейших аспектов такой
работы выступает совершенствование государственного налогового контроля,
от качества и структурных компонентов которого во многом зависит
эффективность функционирования налоговой системы, возможности для
преодоления сложностей и решения имеющихся проблем, перспективы
совершенствования применяемых в настоящее время процедур и методов
контроля за исполнением юридическими лицами обязанности по уплате
налогов.
Несмотря на то, что к настоящему времени в Российской Федерации
сложилась довольно развитая и функционирующая в соответствии с
требованиями и закономерностями рыночной экономики налоговая система, в
рамках которой накоплен объемный опыт реализации и организации
различного рода контрольных мероприятий, формы и инструменты проведения
которых постоянны и хорошо отработаны, определенный потенциал для
повышения качества налогового контроля и увеличения собираемости налогов
как с физических, так и с юридических лиц за счет совершенствования
контрольных мероприятий имеется. Одним из таких направлений выступает
решение имеющихся на сегодняшний день противоречий и проблем,
образовавшихся в системе налогового контроля.
Анализируя систему налогового контроля в Российской Федерации,
эксперты в качестве одной из явных причин недостаточно высокого уровня его
эффективности называют нечеткую регламентацию его процедур.
Возникновение подобных мнений обусловлено рядов следующих
обстоятельств. В качестве основной формы налогового контроля в выступает
налоговая проверка. Согласно нормами налогового законодательства РФ
камеральной налоговой проверкой могут быть охвачены все
налогоплательщики, которые представляют налоговые декларации в налоговые
органы, что свидетельствует об особой важности такой формы налогового
контроля. Одновременно с этим в налоговом законодательстве РФ
69
определяются только общие нормы и принципы проведения камеральных
налоговых проверок, при проведении которых на практике как
налогоплательщики, так и представители налоговых органов сталкиваются с
ситуациями, которые не предусмотрены и не регламентированы
законодательством, в соответствии с чем возникают проблемные аспекты,
требующие разрешения.
В частности, не урегулирован на законодательном уровне один из часто
встречающихся моментов – порядок и особенности проведения камеральной
налоговой проверки за пределами того срока, который установлен
законодательно. Результатом становится возникновение сложной ситуации,
решение которой может затягиваться, стороны обращаются в судебные органы,
что значительно затрудняет систему налоговых правоотношений и затягивает
период разрешения спора. Позиция налоговых органов по отдельным вопросам
излагается в многочисленных приказах и письмах, что осложняет поиск
нужного нормативно-правового акта при необходимости и опять-таки приводит
к возникновению судебного иска. Согласно официальной статистике,
количество дел, рассматриваемых арбитражными судами РФ в связи со
спорами, которые возникают по вопросам применения налогового
законодательства, достигает 90 тыс. дел ежегодно.
Таким образом, разрешение ряда ситуаций становится возможным
исключительно за счет формирования соответствующей правоприменительной
практики, что влечет за собой высокий уровень издержек реализации,
значительные сроки рассмотрения и решение дел, соответствующие временные
затраты и отвлечение трудовых ресурсов как со стороны представителей
юридического лица, так и налоговых и судебных органов, необходимость
приведения к единому оснований неоднозначных позиций различных ведомств.
В результате складывается ситуация, в условиях которой затрудняется четкое и
однозначное восприятие налогоплательщиками норм и принципов, положений
Налогового кодекса, что влечет за собой ослабление финансовой дисциплины,
появление возможностей для нарушений законодательства и неоднозначного
70
его толкования, значительные временные и финансовые затраты.
Еще одной проблемой, препятствующей повышению эффективности
налогового контроля как финансового государственного института, является то,
что российским законодательством закреплено активное участие налоговых
органов в процессах исчисления и уплаты налогов. В связи с тем, что
налоговые органы выступают в качестве органа налогового контроля, они
должны четко выполнять свои непосредственные функции, связанные с
соблюдением налогоплательщиками норм налогового законодательства, но не
вмешиваться при этом в процесс исчисления и уплаты налогов. Таким образом,
содержание идеальной модели исчисления налогов и их уплаты заключается в
том, что эти процессы должны реализовываться самими налогоплательщиками
без вмешательства налоговых органов до тех пор, пока не выявлены
правонарушения. Таким образом, налоговые органы должны только надзирать
за правильностью исчисления и уплаты налогов, предпринимая только
активные контрольные действия. В качестве исключения могут выступать
случаи исчисления и уплаты налогов отдельными категориями
налогоплательщиков – например, для физических лиц или иностранных
организаций, которые не имеют постоянной регистрации или
представительства в России.
Не менее сложная проблема организации государственного налогового
контроля и предупреждения налоговых правонарушений и преступлений,
которая зачастую становится причиной налоговых споров, рассматриваемых
впоследствии в арбитражных судах, заключается в том, что налоговые органы в
процессе налогового контроля должны оценить добросовестность и разумность
налогоплательщика, что, в связи с отсутствием соответствующих принципов и
четких критериев, порождает высокую долю случаев субъективности, которые
из системы государственного финансового контроля должны быть исключены.
В соответствии с мнением различных исследователей, именно эта проблема
выступает в качестве центрального вопроса организации и совершенствования
современной системы налогового контроля, требуя обязательной
71
регламентации на уровне федерального законодательства. В этой связи
применяемые налоговые нормы и принципы должны быть максимально
определены, что обеспечит должный уровень их понимания
налогоплательщиками, трактовки и применения налоговыми органами и
прочими органами государственной власти.
Еще одной проблемой, проявляющейся на уровне налоговой системы РФ,
выступает низкий уровень, несформированность культуры уплаты налогов и
сборов. Зачастую как физические лица, так и руководители предприятий не
воспринимают обязанность уплаты налогов, установленную статьей 57
Конституции Российской Федерации, в качестве основы и источника
выполнения государством принятых социальных обязательств, реализации
социальных программ и обеспечения конституционных прав граждан. Уплата
налогов абстрактно трактуется как необходимость отчуждения собственного
имущества (идет ли речь о физическом или юридическом лице) в пользу
неопределенного объекта, что затрудняет и осложняет систему налоговых
правоотношений между государством и налогоплательщиком. Возникает
конфликт интересов, негативно отражающийся на уровне государственных
доходов, формируемых за счет налоговых поступлений.
Аналогичным образом, негативно влияет эта проблема и на качество
работы налоговых органов. Речь в данном случае идет об определенных планах
доначисления налогов и сборов, формируемых на начальном этапе любой
налоговой проверки. В результате не только значительным образом снижается
качество контрольных мероприятий в сфере налогообложения, но и искажается
сама роль и функции налоговых органов, ухудшается качество контрольных
мероприятий. Это свидетельствует о необходимости повышения финансовой и
налоговой грамотности, формирования налоговой культуры граждан, которая
должна воспитываться еще в период школьного образования, что качественным
образом повлияет и на экономическую позицию гражданина при уплате им
налогов, предусмотренных для уплаты физическими лицами и сформирует
необходимую основу для дальнейшего профессионального образования, в
72
случае, если профессиональная деятельность будет связана с исчислением и
уплатой налогов с организаций.
Еще одна проблема налогового контроля может быть связана с
основными направлениями совершенствования современной экономической
политики государства в целом и налоговой политики РФ в частности. В
качестве одного из приоритетных направлений развития государства и
налоговой политики в частности выступает стимулирование инновационной
активности. В этой связи в среднесрочной перспективе государственная
экономическая, в том числе, и налоговая политика ориентирована на
стимулирование и поддержку инновационной активности. Функции и значение
налоговой системы в этой связи несколько изменяются в пользу формирования
условий, необходимых для расширения и развития деятельности
налогоплательщиков в сфере внедрения в производственный процесс
результатов научных исследований, опытных работ, применения научно-
технических исследований для совершенствования производственных
процессов и повышения производительности труда. С точки зрения налоговой
политики речь при этом идет не о введении определенных налоговых льгот, а
об изменении самого налогового механизма с учетом современных требований,
потребностей и особенностей работы инновационных предприятий. В этой
связи понятно, что изменится и система налогового контроля относительно
таких предприятий: налоговая практики потребует экстраполяции методов
налогового контроля с учетом организации инновационной деятельности
налогоплательщиков. Соответствующим образом, в системе налогового
контроля возникнет не только необходимость разработки механизмов
налогового контроля применительно к инновационной сфере, но и
необходимость организации и проведения эффективных контрольных
мероприятий в сжатые сроки, то есть мобильной организации налогового
контроля в условиях сжатых временных рамок.
Таким образом, современный этап развития и функционирования
налогового контроля в налоговой системе Российской Федерации
73
свидетельствует о наличии группы проблем, которые могут быть
классифицированы, с учетом их содержания, на внутренние и внешние. При
этом основной причиной внутренних проблем выступает качество организации
налоговых правоотношений, что актуально и для налогоплательщиков, и для
самих налоговых органов.
В свою очередь, возникновение внешних проблем связано с влиянием
объективных обстоятельств, к числу которых относятся технико-юридические
проблемы:
– отсутствие четкого законодательного механизма регламентирования
контрольных мероприятий;
– наличие юридических коллизий в нормах налогового права и в
принципах других отраслей права;
– субъективные проблемы, обусловленные различными факторами
(необходимость применения личностных оценочных критериев в процессе
организации контрольных мероприятий, что является причиной значительной
доли усмотрения государственных служащих налоговых органов).
Возможные проблемы в обозримом будущем налогового контроля
обусловлены приоритетом инновационного характера развития российской
экономики и поддержки инновационной активности, что потребует проведения
контрольных мероприятий в сжатые сроки и с использованием качественно
новых методов. Одним из таких методов, позволяющих повысить
эффективность налогового контроля в современных условиях, является
налоговый мониторинг.
Понятие «мониторинг» в настоящее время активно используется в
различных сферах научной и практической деятельности. В свою очередь,
применение термина «налоговый мониторинг» характерно для практической
деятельности налоговых органов и предполагает проведение предпроверочного
анализа основных направлений и особенностей работы налогоплательщика.
Осуществление налоговым мониторингом контрольной функции объясняется
наличием потребности государственных органов в проведении надзора за
74
оперативностью уплаты налогов. В этой связи налоговый мониторинг
представляет собой механизм обеспечения налоговой дисциплины. Не
случайно аналогом данного термина в зарубежной литературы выступает
понятие «taxpayers’ compliance monitoring», или «мониторинг налоговой
дисциплины», применяемый для определения и расчета консолидированных
показателей, используемых для определения налоговых рисков государства.
Таким образом, формирование механизмов налогового мониторинга
предполагает его следующее определение: налоговый мониторинг представляет
собой одну их форм налогового контроля, осуществляемую в виде
электронного информационного взаимодействия. Налоговый мониторинг
может использоваться как инструмент повышения эффективности налогового
контроля в совокупности с налоговыми проверками. Главным преимуществом
внедрения налогового мониторинга в постоянную практику работы
Федеральной налоговой службы является возможность повышения качества,
быстроты, оперативности и эффективности налогового контроля, соблюдения
налогоплательщиками норм и требований налогового законодательства,
проверки правильности исчисления и соблюдения сроков уплаты налогов. При
этом функция ФНС РФ носит пруденциальный характер. В этой связи понятно,
что проведение такого «предварительного» контроля позволит сформировать
систему быстрого и своевременного реагирования на потенциальные проблемы,
возникающие в практике налоговых взаимоотношений, вносить в режиме он-
лайн поправки и корректировки для своевременного устранения подобных
проблем.
Основная задача системы налогового мониторинга – формирование
условий для сбора объективной информации о текущей деятельности
налогоплательщиков и контроля налоговых поступлений, а также определение
правильности исчисления и соблюдения сроков уплаты без временных и
трудовых, а также финансовых затрат, которые возникают неизбежно в
процессе проведения выездных и камеральных налоговых проверок. Основой
формирования эффективной системы налогового мониторинга становится
75
бухгалтерская открытость предприятия для сотрудников налоговых органов,
которые в режиме он-лайн смогут не только наблюдать за процессами
исчисления и своевременностью уплаты налогов, но и, с учетом текущих
особенностей работы предприятия, давать советы относительно оформления
результатов сделок, возможностей использования налоговых льгот и
особенностей начисления налогов в отдельных случаях.
На современном этапе развития налоговой системы и налогового
контроля в Российской Федерации налоговый мониторинг выступает в качестве
нового метода взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков.
Первая попытка формирования системы налогового мониторинга была
реализована в 2012 году, когда ФНС РФ подписала двусторонние соглашения
об информационном взаимодействии с отдельными налогоплательщиками
(ООО «Северсталь», ОАО «РусГидро» и некоторыми другими). Данная
попытка получила название пилотного проекта и предусматривала
определенные аспекты информационного сотрудничества: со стороны
налоговых органов предполагалось оказание консультативной помощи, а со
стороны налогоплательщиков – предоставление первичной бухгалтерской и
налоговой отчетности, дающей представление об основных направлениях
сделок и правильности исчисления налогов, а также соблюдения сроков их
уплаты. Итоги данного проекта были признаны отличными, что дало
возможность оценивать налоговый мониторинг как инструмента повышения
качества и эффективности налогового контроля, получения
налогоплательщиками качественной и своевременной налоговой
консультативной помощи, сокращения количества налоговых споров у
участников проекта. По данным ФНС России, в 2015 году более двух тысяч
российских компаний были готовы стать участниками системы налогового
мониторинга и отвечали всем необходимым требованиям.
С ноября 2014 года началось формирование правовой базы подобного
инструмента. Сначала Президентом Российской Федерации был подписан
федеральный закон, вводивший процедуру добровольного превентивного