12
получения доходов (процентов, дивидендов) по ним;
доходы от иных внереализационных операций (курсовых разниц
при операциях с иностранной валютой, от операций, связанных с
размещением денежных средств на текущих счетах в кредитных организациях
и др.);
добровольные взносы учреждений, предприятий, отдельных
граждан и благотворительных фондов.
Все большее значение в финансовом обеспечении государственных
учреждений приобретают внебюджетные источники финансирования,
развитие конкуренции между социально ориентированными некоммерческими
организациями и учреждениями различных типов.
Внебюджетные средства бюджетных учреждений представляют собой
денежные средства, получаемые этими учреждениями помимо ассигнований,
выделяемых им из местного или государственного бюджета. Установлено, три
вида внебюджетных средств: депозитные, специальные и суммы по
поручениям (рисунок 1).
Рис. 1. Виды внебюджетных средств
Бюджетный кодекс РФ не применяет термин «специальные средства»,
называя их средствами, полученные за счет внебюджетных источников, и
13
наиболее подробно – доходами бюджетной организации, которые получают от
осуществления предпринимательской или иной деятельности, приносящей
доход. Устанавливается, что названные доходы бюджетной организации в
полном объеме не только отражается в смете расходов и доходов бюджетной
организации, а также и учитывается в доходах бюджета как доходы от
использования имущества, которые находиться в муниципальной или
государственной собственности или как доходы от оказания платных услуг
11
.
Кроме названных источников, иным путем привлечения
дополнительных способов финансирования бюджетных организаций может
быть использование непосредственно возможностей благотворительной
деятельности физических и юридических лиц в пользу бюджетного
учреждения.
За исключением общих положений Бюджетного кодекса российской
Федерации, для привлечения внебюджетных источников финансирования
бюджетными организациями правовой основой служат нормативные акты,
которые действуют в определенных сферах и областях общественной жизни и
государственного управления. Так, муниципальные и государственные
образовательные учреждения имеют право привлекать дополнительные, в том
числе валютные средства, за счет целевых взносов физических и юридических
лиц, добровольных пожертвований, собственной производственной,
посреднической, коммерческой, хозяйственно-финансовой и иной
деятельности, которые предусмотрены уставами учреждений. Бюджетный
кодекс Российской Федерации закрепляет самостоятельность бюджетных
организаций в расходовании средств, которые получены за счет
внебюджетных источников, при осуществлении сметы доходов и расходов.
Однако предусмотренная самостоятельность сочетается с необходимостью
проведения финансового контроля со стороны уполномоченных органов, в
том числе со стороны вышестоящих органов, в ведении которых находятся
конкретные бюджетные учреждения. На укрепление контроля направлен
переход к казначейской системе исполнения бюджета. Соответственно такому
11
Рябухин С.Н. Бюджет - инструмент решения стратегических задач // Бюджет. 2018. –№ 1. –С. 23.
14
порядку БК РФ предписывает зачислять средства, полученные бюджетными
учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход
деятельности, на единый счет федерального бюджета в соответствующем
территориальном органе Федерального казначейства. Подобный же порядок
распространяется и на учреждения, финансируемые из бюджетов других
уровней
12
.
Внебюджетные доходы бюджетных организаций могут образовываться
путем различных видов деятельности, а именно посредством привлечения
средств физических и юридических лиц, с помощью использования
рыночных принципов функционирования, которые осуществляют
благотворительную деятельность. В том числе внебюджетными источниками
финансирования бюджетных организаций могут являться: средства, которые
получены от сдачи имущества, находящегося в муниципальной или
государственной собственности, в аренду.
В основном, доходы от предпринимательской деятельности
формируются за счет оказания платных услуг сверх объема, установленного
государственным муниципальным заданием.
Главным условием эффективности финансовой деятельности
бюджетных организаций является управление качеством предоставляемых
бюджетными учреждениями государственных услуг путем оптимизации
стандартов качества услуг на базе формирования единых требований к
основным параметрам и содержанию предоставляемых услуг, обеспечению
одинаковых условий для потребителей бюджетных услуг и формирования
единиц измерения услуг. Финансовый механизм бюджетных организаций
является системой целевого регулирования процессов распределения,
формирования и использования как финансовых ресурсов публично-правового
образования, так и средств, которые находятся в самостоятельном
распоряжении этих организаций. Совершенствование механизма финансового
обеспечения бюджетных учреждений в рамках проводимой бюджетной
12
Абашина Л.А. Финансово-правовые основы деятельности государственных учреждений нового типа:
монография. Орел: Изд- во ОФ РАНХиГС, 2016.– С.193.
15
реформы состоит в его адаптации к современным тенденциям путем
модификации финансовых инструментов и методов, которые используют в
корпоративном секторе экономики, непосредственно применительно к
финансовой деятельности государственных учреждений, а также с помощью
модернизации норм финансового обеспечения деятельности бюджетных
учреждений в целях эффективного применения финансовых ресурсов при
оказании бюджетных услуг, повышения конкурентоспособности и
инновационной активности бюджетных учреждений на рынке социальных
услуг
13
.
Наиболее целесообразны изменения следующих финансовых
инструментов и методов:
модернизация программно-целевого метода финансирования
бюджетных учреждений на базе государственного задания как совокупность
мероприятий, увязанных организационно, технологически и обеспечивающих
выполнение государственной услуги;
отказ от прямого финансирования из государственного бюджета и
участие в конкурсах на государственный заказ с помощью рынка социальных
услуг;
синхронизация финансовых потоков посредством финансового
обеспечения деятельности автономных и бюджетных учреждений с помощью
финансирования заявленного объема их потребности;
расширение самостоятельности автономных и бюджетных
учреждений в финансово-экономической сфере, которые предполагают
применение новых финансовых методов для автономных и бюджетных
учреждений, таких как прогнозирование, самофинансирование, лизинг,
кредитование, факторинг, финансовый маркетинг, страхование, аудиторский
независимый контроль, инвестирование, внедрение современных методик
финансового менеджмента и финансовой отчетности.
Финансирование бюджетных учреждений осуществляется на
13
Рябов А.А. Некоторые аспекты осуществления контроля за совершением сделок бюджетными и
автономными учреждениями // Финансовое право. 2017. –№ 1. –С. 12.
16
определенных принципов
14
. Во-первых, финансирование бюджетных
учреждений является сметным и имеет плановый характер. Смета расходов на
бюджетный год - основной плановый документ учреждения. Средства
выделяются учреждению по мере выполнения им плановых объемов работ, с
учетом ранее отпущенных средств. В случае невыполнения учреждением
плана по основным показателям деятельности объем средств уменьшается. Не
допускаются расходы, не предусмотренные сметой, и превышение расходов
по смете. Смета составляется в соответствии с постановлениями
Правительства и других нормативных актов, регламентирующих условия и
порядок сметного финансирования.
Во-вторых, важнейшим принципом бюджетного финансирования
является обоснованность сметы расходов по видам и направлениям
бюджетных ассигнований, а также экономическая целесообразность и
рациональность использования выделенных средств. Осуществление этого
принципа обеспечивается путем бюджетного нормирования, разработки
обоснованных норм расходов и их строгого соблюдения в финансовой
деятельности каждого учреждения. С помощью бюджетного нормирования
достигается одинаковый уровень удовлетворения потребностей в финансовых
ресурсах массовых однотипных учреждений, обосновывается необходимая
потребность в средствах и расширяются возможности контроля за
целесообразностью расходования выделенных ассигнований. В-третьих,
существенной особенностью сметного финансирования является целевой
характер бюджетных ассигнований. Целевое назначение расходов
обеспечивается с помощью единой бюджетной классификации, группирует
все ассигнования бюджетных учреждений в указанном порядке размещения
отдельных расходов.
Основными факторами, определяющими содержание модернизации
механизма финансового обеспечения деятельности государственных
учреждений, являются: экономические факторы, выражающиеся в
14
Дедюхина К.Н. Проблемы предоставления отчетности некоммерческими организациями // Некоммерческие
организации в России. 2018. -№ 6. -С. 49-53.
17
недостаточности бюджетных средств для осуществления финансирования
подтвержденных бюджетополучателями бюджетных обязательств или для
выделения субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение
нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных услуг;
институциональные факторы, проявляющиеся в принятии денежных
обязательств государственными учреждениями с нарушением сроков их
подтверждения в конце финансового года или с превышением установленных
лимитов бюджетных обязательств бюджетополучателями; в нарушении
контрагентом сроков поставки товаров (выполнения работ, предоставления
услуг), установленных в договоре; организационные факторы, заключающиеся
в превышении максимального календарного срока внесения изменений в закон
о бюджете на текущий финансовый год представительными органами власти;
в методах управления подведомственными казенными учреждениями,
направленных на «полное освоение» лимитов бюджетных обязательств, со
стороны главных распорядителей бюджетных средств; информационный
фактор, характеризующийся ограниченным доступом государственных
учреждений к эксплуатации существующего программного обеспечения,
осуществляемым в рамках своих бюджетных полномочий (получение и
обработка информации по исполнению только своей бюджетной сметы по
расходам).
Итак, основным источником финансирования бюджетных учреждений
является финансирование из бюджетов различных уровней бюджетной
системы страны – федерального, регионального или местного, а также
различные виды субсидий и бюджетных кредитов. Также в деятельности
бюджетного учреждения всегда будут присутствовать различные виды
финансовых обязательств – расчеты по принятым обязательствам, расчеты по
платежам в бюджет и расчеты с прочими кредиторами, то есть вся
кредиторская задолженность за отчетный период.
Источники финансирования деятельности бюджетного учреждения, так
же как и его имущество, находят свое отражение в данных бухгалтерского
учета и отчетности, тщательно изучаются в системе бюджетного менеджмента
18
учреждения и анализируются в динамике. Только так можно обеспечить
единство бюджетных ресурсов и их эффективное использование
15
.
Итак, низкая эффективность расходования бюджетных средств,
нецелевое их использование учреждениями бюджетного сектора, отсутствие
взаимосвязи между результатами деятельности данных учреждений и их
финансированием, нерентабельность оказания социальных услуг ставит под
сомнение эффективность существования бюджетного сектора экономики.
Сегодня российский бюджетный сектор нуждается в оптимизации
деятельности бюджетных учреждений с целью повышения результатов в
отношении оказания услуг населению страны, увеличения ответственности за
удовлетворенность потребителями качеством и количеством услуг.
Для преодоления данных проблем в свое время было осуществлено
ужесточение порядка планирования и расходования финансовых средств
бюджетными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в
федеральное казначейство и введение процедуры государственных закупок.
Все эти шаги способствовали сокращению нецелевого расходование
бюджетных средств, но не решали главной проблемы - эффективности
деятельности собственно бюджетных учреждений и оказания ими
государственных (муниципальных) услуг населению. Необходимо было
внедрение новых методов бюджетирования и содержания учреждений
бюджетной сферы, в том числе из практики зарубежного опыта, направленных
на разрешение данных проблем.
1.3 Планирование финансовой деятельности бюджетных учреждений
На законодательном уровне деятельность бюджетных и автономных
учреждений осуществляется на основе утвержденного Плана финансово-
хозяйственной деятельности учреждения. При этом функции и полномочия
учредителя в части планирования и отчетности за исполнение плана
15
Герсонская И.В., Пахомова Н.Г., Герсонская Т.Г. Анализ и оценка статей баланса в системе бюджетного
управления // Экономика и предпринимательство. 2018. № 4 (93). С. 1073.
19
возлагаются на соответствующий вышестоящий орган, в подведомственной
подчиненности у которого находится учреждение.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации процедура планирования деятельности бюджетных и
автономных учреждений является неотъемлемой частью процедуры
бюджетирования.
Бюджетирование как система планирования, учета, анализа и контроля
хозяйственной деятельности учреждения включает следующие составляющие:
Система планирования (система плановых показателей):
- формирование Плана финансово-хозяйственной деятельности
учреждения;
- составление плановых (нормативных) калькуляций;
- составление бюджетов на определенный период.
Система учета и отчетности (система фактических показателей):
- ведение бухгалтерского учета в соответствии с Федеральным законом
от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», Приказами Минфина РФ №
157н, № 174н, № 183н;
- формирование бухгалтерской отчетности в соответствии с Приказом
Минфина РФ № 33н;
- формирование и утверждение учетной политики в соответствии с
Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»,
Приказом Минфина РФ № 157н.
Система анализа показателей деятельности учреждения (система
анализа фактических и плановых показателей объектов учета, анализа
показателей бухгалтерской отчетности):
- выявление отклонений фактических показателей (фактической
себестоимости) от плановых (нормативных) показателей;
- анализ показателей бухгалтерской отчетности (оценка финансовой
устойчивости,платежеспособности,ликвидности,рентабельности,оборачиваемо
сти ресурсов учреждения и т. д.);
20
- применение методов анализа в целях управления результативностью
деятельности учреждения.
Система внутреннего контроля (система контроля за совершением
хозяйственных операций при помощи процедуры санкционирования расходов
и системы отклонений фактических показателей от плановых показателей):
- формирование Положения о системе внутреннего контроля
совершаемых фактов хозяйственной жизни учреждения;
- организация учета затрат для целей управления.
Система принятия управленческих решений (система, позволяющая
управлять финансово-хозяйственной деятельностью учреждения):
- методы и приемы управления.
Планирование – постановка целей деятельности учреждения в виде
плановых (прогнозных) показателей доходов и расходов, которые необходимо
достигнуть учреждению за планируемый период (как правило, год).
Процедура планирования выполняет следующие задачи:
- повышение эффективности использования материальных, трудовых и
финансовых ресурсов;
- обеспечение координации деятельности и обеспечение взаимосвязи
интересов отдельных подразделений учреждения;
- прогнозирование, анализ и оценка результативности деятельности
учреждения и повышение обоснованности принимаемых управленческих
решений;
- обеспечение финансовой устойчивости и улучшение финансового
состояния учреждения.
В соответствии с Приказом Министерства финансов РФ от 28 июля
2010г. № 81н на бюджетное и автономное учреждение возлагается
обязанность составлять и предоставлять на утверждение вышестоящему
органу (орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя) План
финансово-хозяйственной деятельности по установленной форме. План
составляется на финансовый год в случае, если закон (решение) о бюджете
утверждается на один финансовый год, либо на финансовый год и плановый
21
период, если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной
финансовый год и плановый период.
Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя
(вышестоящий орган), при установлении порядка вправе предусматривать
дополнительную детализацию показателей Плана, в том числе по временному
интервалу (поквартально, помесячно).
План составляется учреждением по форме, утвержденной органом,
осуществляющим функции и полномочия учредителя, и содержит
заголовочную, содержательную и оформляющую части.
Формирование показателей Плана по поступлениям и выплатам исходит
из представленной органом, осуществляющим функции и полномочия
учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств:
- субсидий на финансовое обеспечение
государственного (муниципального) задания на оказание государственных
(муниципальных) услуг (выполнение работ);
- целевых субсидий, предоставляемых в соответствии с проектом закона
(решения) о бюджете на осуществление соответствующих целей;
- субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты
капитального строительства и приобретение объектов недвижимого
имущества;
- публичных обязательств перед физическими лицами в денежной
форме, полномочия, по исполнению которых от имени органа
государственной власти (государственного органа), органа местного
самоуправления планируется передать в установленном порядке учреждению.
Плановые показатели по поступлениям формируются учреждением в
разрезе:
- субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания
(код КОСГУ 180);
- целевых субсидий (код КОСГУ 180);
- субсидий на осуществление капитальных вложений (код КОСГУ 180);