13
существует определенный круг проблем, решить которые способны лишь
некоммерческие организации. Некоммерческие организации представляют
собой довольно значительный сектор российской экономики. В случае если
некоммерческая организация будет финансово неустойчивой, она не сможет
выполнить социальные задачи, стоящие перед ней. Особое значение имеет
поиск оптимального соотношения различных источников финансирования
некоммерческой организации. В связи с проводимой в последнее время
государственной политикой особое место среди некоммерческих организаций
принадлежит детским образовательным учреждениям. Рассмотрим, каким
образом осуществляется процесс организации финансирования их деятельности
в следующем параграфе выпускной квалификационной работы.
1.2. Особенности организации финансирования деятельности
образовательных учреждений
В соответствии с поправками, внесенными в законодательство
Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений" финансирование деятельности муниципальных учреждений
образования осуществляется по двум различным схемам в зависимости от типа
учреждения.
Образовательные казенные учреждения продолжают существовать на
основании сметы, которая предусматривает финансирование их деятельности
из соответствующего местного бюджета в полном объеме. Статья 70
Бюджетного кодекса РФ закрепляет, что обеспечение выполнения функций
казенных учреждений образования включает: оплату труда работников
образовательных казенных учреждений, командировочные и иные выплаты в
соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами,
контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством
субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров,
выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных)
14
нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную
систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным
учреждением при осуществлении его деятельности
9
.
Образовательные бюджетные и автономные учреждения получают
только субсидии из бюджета на выполнение муниципального задания (включая
средства на содержание закрепленного за ними имущества и оплату налогов), а
также могут получить субсидии на иные цели в соответствии со ст. 78.1
Бюджетного кодекса РФ.
Порядок определения объема и условия предоставления таких субсидий
из местных бюджетов устанавливаются местной администрацией. Иные
субсидии предусматриваются в случае возникновения непредвиденных
обоснованных расходов на реализацию мероприятий, выходящих за рамки
предоставленного финансового обеспечения муниципального задания, но не на
исполнение публичных обязательств. Например, письмом Минфина России от
02.07.2014 № 02-03-10/2420 разъяснено, что в пределах соответствующих
бюджетных ассигнований из местного бюджета может быть предоставлена
субсидия муниципальному автономному общеобразовательному учреждению
на осуществление выплат за выполнение функций классного руководителя
педагогическим работникам, на компенсацию части родительской платы, а
также на иные цели в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми
актами местной администрации, что подлежит отражению по подст. 241
"Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным
организациям" классификации операций сектора государственного
управления.
Выплаты, источником финансового обеспечения которых являются
целевые субсидии, осуществляются в соответствии с муниципальным
правовым актом, устанавливающим порядок предоставления целевой субсидии
из соответствующего бюджета.
9
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изменениями и
дополнениями) [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/popular/ budget.htm.
15
Один из наиболее обсуждаемых вопросов, которые возникли в
переходном периоде при реализации Федерального закона № 83-ФЗ - проблема
влияния перехода на систему субсидий на изменение оплаты труда работников
образовательных бюджетных учреждений. Высказывалось опасение, что
переход со сметного финансирования на финансирование выполнения
муниципального задания повлечет уменьшение размера оплаты труда
педагогических работников.
Однако, данное опасение было напрасным, поскольку заработная плата
работников образовательных муниципальных учреждений в любом случае не
может быть ниже установленных Правительством РФ базовых окладов
(базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы
соответствующих профессиональных квалификационных групп.
Кроме того, системы оплаты труда работников муниципальных
учреждений образования устанавливаются с учетом единых тарифно-
квалификационных справочников, а также гарантий по оплате труда и мнения
соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений
работодателей. Следовательно, органы местного самоуправления должны
гарантировать минимальный размер оплаты труда работников бюджетных
учреждений образования за счет средств бюджета, обеспечить сотрудникам
государственных (муниципальных) учреждений образования выплату
заработной платы (должностных окладов) в размере не ниже установленных
базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной
платы соответствующих профессиональных квалификационных групп,
определить размер оплаты труда руководителей организаций, их заместителей
и главных бухгалтеров. Кроме того, в состав субсидии входит возмещение
нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг
(выполнением работ) в рамках муниципального задания, в т. ч. заработная
плата работников учреждения образования.
Бюджетным образовательным учреждениям могут также
предоставляться средства из бюджета на исполнение публичных обязательств
16
(ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих
организациях"), а автономным образовательным учреждениям – средства на
осуществление мероприятий, направленных на развитие автономных
учреждений. Финансовое обеспечение исполнения публичных обязательств
перед физическими лицами от имени соответствующего органа местного
самоуправления должно осуществляться путем доведения лимитов бюджетных
обязательств на лицевые счета соответствующих получателей бюджетных
средств наряду с предоставлением субсидии на выполнение муниципального
задания. Каких-либо законодательно установленных требований к
финансированию мероприятий, направленных на развитие автономных
образовательных учреждений, не существует
10
.
Если для казенного учреждения образования финансовое планирование
его деятельности осуществляется на основании той же сметы, то для
бюджетных и автономных учреждений образования необходимо составлять
план финансово-хозяйственной деятельности. Это два документа, которые
направлены на достижение одной цели для разных субъектов, поскольку
целями составления как плана, так и сметы являются
11
:
– планирование общих объемов поступлений и выплат образовательного
учреждения;
– определение сбалансированности финансовых показателей в
учреждении образования;
– планирование мероприятий по повышению эффективности
использования средств, поступающих в распоряжение конкретного
образовательного учреждения;
– планирование мероприятий по предотвращению образования
просроченной кредиторской задолженности образовательного учреждения; в
управление доходами и расходами образовательного учреждения.
10
Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О некоммерческих
организациях" [Электронный ресурс] // URL: ww.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171300.
11
Леонов Ю.С. Некоммерческие организации: законодательное регулирование и практика // Аналитический
вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. 2014. - №-2(3'47). - С. 4
17
Проект плана финансово-хозяйственной деятельности образовательного
учреждения формируется на такой стадии бюджетного процесса, как
составление проекта бюджета муниципального образования на очередной
финансовый год. Проект плана должен опираться в т. ч. на информацию,
представленную учредителем бюджетного или автономного образовательного
учреждения, о планируемых объемах субсидий на выполнение муниципального
задания, иных субсидий учреждению образования, бюджетных инвестиций,
публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в
денежной форме (для бюджетных образовательных учреждений).
Плановые показатели по поступлениям формируются учреждением
образования в разрезе субсидий на выполнение муниципального задания,
целевых субсидий, бюджетных инвестиций, поступлений от оказания
учреждением (подразделением) услуг (выполнения работ), относящихся в
соответствии с уставом учреждения (положением подразделения) к его
основным видам деятельности, предоставление которых для физических и
юридических лиц осуществляется на платной основе, а также поступлений от
иной приносящей доход деятельности, поступлений от реализации ценных
бумаг (для муниципальных автономных образовательных учреждений, а также
муниципальных образовательных бюджетных учреждений в случаях,
установленных федеральными законами).
Плановые показатели по выплатам формируются образовательным
учреждением (подразделением) в разрезе выплат
12
:
– на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда
педагогических работников;
– услуги связи;
– транспортные услуги;
– коммунальные услуги;
– арендную плату за пользование имуществом;
– услуги по содержанию имущества;
18
– прочие услуги;
– приобретение основных средств;
– приобретение нематериальных активов;
– приобретение материальных запасов;
– приобретение ценных бумаг (для муниципальных автономных
образовательных учреждений, а также муниципальных бюджетных учреждений
образования в случаях, установленных федеральными законами);
– прочие расходы;
– иные выплаты, не запрещенные законодательством Российской
Федерации.
План составляется на финансовый год в случае, если решение о бюджете
утверждается на один финансовый год, либо на финансовый год и плановый
период, если решение о бюджете утверждается на очередной финансовый год и
плановый период. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя
образовательного учреждения, при установлении порядка вправе
предусматривать дополнительную детализацию показателей плана, в т. ч. по
временному интервалу (поквартально, помесячно).
После утверждения решения о бюджете муниципального образования
проект плана финансово-хозяйственной деятельности образовательного
учреждения уточняется исходя из утвержденных показателей бюджета.
Разница в порядке составления и утверждения плана для автономных и
бюджетных образовательных учреждений состоит в том, что план финансово-
хозяйственной деятельности автономного образовательного учреждения
проходит дополнительный этап – рассмотрение наблюдательным советом
автономного образовательного учреждения в соответствии со ст. 11
Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с
изменениями и дополнениями), после чего утверждается руководителем
автономного образовательного учреждения, тогда как план бюджетного
12
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (с
изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru/70291362/13/#ixzz3NyagyUw2
19
учреждения образования утверждается органом, осуществляющим полномочия
учредителя.
Приказом Минфина России от 28.07.2010 № 81н "О требованиях к плану
финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального)
учреждения" (с изменениями и дополнениями) установлено, что
муниципальное бюджетное и автономное образовательное учреждение, их
обособленные (структурные) подразделения без прав юридического лица,
осуществляющие полномочия по ведению бухгалтерского учета, составляют
данный план в порядке, определенном органом местного самоуправления,
осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении
образовательного учреждения, в соответствии с требованиями цитируемого
приказа, при этом орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя,
вправе установить особенности составления и утверждения плана для
отдельных учреждений образования.
План состоит из трех частей: заголовочной, содержательной
(включающей текстовую и табличную части) и оформляющей. При этом в
зависимости от решения, принятого учредителем, может быть единая форма
плана для автономного и бюджетного учреждения образования либо две
отдельные формы для каждого типа образовательного учреждения
соответственно, а также правила по их заполнению
13
.
В качестве образца для разработки муниципального нормативного акта,
регулирующего порядок предоставления субсидий муниципальным
учреждениям образования, можно использовать постановление Правительства
РФ от 02.09.2010 № 671 "О порядке формирования государственного задания в
отношении федеральных государственных учреждений и финансового
обеспечения выполнения государственного задания" (с изменениями и
дополнениями), а также размещенные на сайте Минфина России модельные
нормативные акты для субъектов РФ.
13
Касьянова Г.В. Некоммерческие организации: правовое регулирование, бухгалтерский и налоговый учет в
свете последних изменений законодательства. М.: ИД Аргумент, 2014. – С. 92.
20
В любом случае финансирование деятельности муниципальных
образовательных бюджетных и автономных учреждений образования должно
соответствовать определенным неизменным критериям. Так, финансовое
обеспечение выполнения задания должно осуществляться в пределах
бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального
образования на соответствующие цели. Размер субсидии рассчитывается на
основании нормативных затрат на оказание услуги в рамках задания и
нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного
движимого имущества, закрепленного за учреждением образования или
приобретенного им за счет средств, выделенных учреждению учредителем на
приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в
аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по
которым признается указанное имущество, в т. ч. земельные участки.
Порядок определения указанных затрат и распределения их по
отдельным услугам устанавливается органами, осуществляющими полномочия
учредителя. Конечно, следует согласовать расчеты с финансовым органом
муниципального образования и органом, уполномоченным в экономической
сфере.
При оказании в случаях, установленных законодательством,
образовательными учреждениями муниципальных услуг (выполнении работ)
гражданам и юридическим лицам за плату в пределах установленного
муниципального задания размер субсидии рассчитывается с учетом средств,
планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ).
При определении нормативных затрат на оказание образовательной
услуги должны учитываться нормативные затраты, непосредственно связанные
с ее оказанием, а также нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за
исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на
содержание имущества учреждения). Нормативные затраты на содержание
имущества образовательного учреждения рассчитываются с учетом затрат на
потребление электрической и тепловой энергии и на уплату налогов, в качестве
21
объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное
движимое имущество, закрепленное за образовательным учреждением или
приобретенное им за счет средств, выделенных образовательному учреждению
учредителем на приобретение такого имущества, в т. ч. земельные участки
14
.
Предоставление образовательному учреждению субсидии в течение
финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и
условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения
задания, заключаемого учреждением и органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя. Указанное соглашение должно определять права,
обязанности и ответственность сторон, в т. ч. объем и периодичность
перечисления субсидии в течение финансового года.
На практике часто бывает, что учредитель не выделяет субсидию в
установленные сроки, а требует предоставления отчета о выполненных работах
или услугах за отчетный период, финансируя их уже по факту выполнения. В
этом случае именно точное закрепление порядка предоставления субсидий
учреждению образования в указанном соглашении поможет ему отстоять свои
права на получение субсидии до выполнения работ (оказания услуг).
Если в течение финансового года встает вопрос о необходимости
сокращения ассигнований из бюджета, это не должно происходить в первую
очередь за счет сокращения ассигнований на выполнение муниципального
задания, поскольку муниципальные учреждения образования обычно
оказывают услуги в социально значимых отраслях и тем самым происходит
реализация конституционных прав граждан в соответствующих сферах. Если
же такое сокращение становится неизбежным, следует изменить не только
объем ассигнований, но и сами муниципальные задания (причем изменить
можно как их объем, нормативы затрат, так и качество оказываемой услуги) и
внести изменения в бюджет муниципального образования. Изменение объема
финансового обеспечения задания производится в порядке, установленном
местной администрацией (ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ).
14
Захарчук Л.А. Экономика образовательного учреждения: Учебное пособие / Л.А. Захарчук. - 2-e изд., испр. и
22
Также не должен влиять на объем субсидии на выполнение
муниципального задания размер доходов, полученных образовательным
учреждением от приносящей доход деятельности. Субсидия может быть
уменьшена только в случае уменьшения самого муниципального задания либо
если законодательством установлено право оказывать данные услуги на
платной основе в рамках муниципального задания.
Расходы казенных образовательных учреждений за счет средств,
выделенных им из бюджета по смете, разумеется, подлежат санкционированию
в общем порядке. В соответствии с п. 15 ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ
расходы образовательных бюджетных учреждений, источником финансового
обеспечения которых являются средства, полученные ими в соответствии с абз.
1 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ (т. е. субсидии на выполнение задания),
осуществляются без представления ими в территориальный орган
Федерального казначейства, в финансовый орган муниципального образования
документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
Таким образом, подлежат санкционированию только расходы
образовательных учреждений, источником финансового обеспечения которых
являются субсидии, предоставленные на иные цели в соответствии с решением
о бюджете, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение
муниципального задания. Операции с целевыми субсидиями, поступающими
учреждению, учитываются на отдельном лицевом счете, открываемом
учреждению.
Схема санкционирования таких расходов должна выглядеть следующим
образом. Для осуществления санкционирования оплаты денежных обязательств
образовательных учреждений, источником финансового обеспечения которых
являются целевые субсидии, образовательное учреждение представляет
сведения об операциях с субсидиями, предоставленными ему, которые
утверждены органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Операции по целевым субсидиям осуществляются органом Федерального
доп. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М, 2015. – С. 50