23
казначейства на основании представленных учреждением образования
платежных поручений в пределах, поступивших по соответствующему коду
субсидии на лицевой счет по иным субсидиям средств. Для подтверждения
возникновения денежного обязательства по поставке товаров, выполнению
работ, оказанию услуг, аренде учреждение представляет в орган Федерального
казначейства вместе с расчетным документом указанные в нем документы,
подтверждающие возникновение денежного обязательства. Неиспользованный
остаток средств, отраженных на лицевом счете по иным субсидиям на начало
текущего финансового года, подлежит перечислению учреждением
образования в установленном порядке в бюджет (за исключением остатков, на
суммы которых органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя,
подтверждена в установленном порядке потребность в направлении их на те же
цели) (приказ Минфина России от 16.07.2010 № 72н "О санкционировании
расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового
обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем
вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации").
Кроме того, следует учитывать положения приказов Казначейства РФ от
29.10.2010 № 16н "О Порядке проведения территориальными органами
Федерального казначейства кассовых выплат за счет средств бюджетных
учреждений"(с изменениями и дополнениями) и от 29.10.2010 № 15н "О
Порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства
кассовых выплат за счет средств автономных учреждений" (с изменениями и
дополнениями). Так, при осуществлении операций со средствами учреждений
образования (их обособленных подразделений), которым в установленном
Федеральным казначейством порядке открыты лицевые счета в органах
Федерального казначейства, орган Федерального казначейства открывает в
образовательном учреждении Центрального банка РФ счета по учету средств
клиентов.
Для проведения кассовой выплаты клиент представляет в орган
Федерального казначейства платежное поручение, а орган принимает
24
платежный документ к исполнению в случае соответствия его закрепленным в
Приказе № 15н условиям и направляет их в банк для перечисления средств со
счета по учету средств клиентов.
Представленные платежные документы, заявки и уведомления
исполняются не позднее второго рабочего дня, следующего за днем их
представления в орган Федерального казначейства.
Если же говорить о выплатах за счет средств образовательных
бюджетных учреждений, общие правила соответствуют правилам выплат за
счет средств автономных образовательных учреждений, однако имеются
особенности. Проведение кассовых выплат за счет средств, предоставленных
бюджетным образовательным учреждениям в виде субсидий или бюджетных
инвестиций, осуществляется после проверки органом Федерального
казначейства документов, подтверждающих возникновение денежных
обязательств, и соответствия содержания операции кодам классификации
операций сектора государственного управления
15
.
Если в соответствии с заключенным органом Федерального
казначейства с местной администрацией муниципального образования
соглашением об открытии и ведении лицевых счетов для учета операций
муниципальных образовательных бюджетных учреждений полномочия по
предварительному санкционированию оплаты расходов муниципальных
бюджетных образовательных учреждений за счет поступивших им иных
субсидий (бюджетных инвестиций) переданы органу Федерального
казначейства, предварительное санкционирование указанных расходов
осуществляется в соответствии с таким соглашением. Если представленные
клиентом платежные документы соответствуют установленным требованиям,
орган Федерального казначейства формирует платежные поручения, на
основании которых осуществляются операции по списанию средств со счетов
по учету средств клиентов, при этом операции по исполненным расчетным
15
Винницкий Д.В. Проблемы управления государственной собственностью в бюджетном и налоговом праве
России // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. – №2. – С.24
25
документам отражаются на лицевых счетах клиентов (отдельных лицевых
счетах клиентов) по кодам операций секторов государственного управления
16
.
Таким образом, объем получаемых образовательными организациями
бюджетных средств складывается из двух составляющих
17
:
1) субсидия на выполнение государственного задания (финансирование
оказания услуг, выполнения работ и содержания имущества);
2) целевые субсидии (осуществление работ по капитальному и текущему
ремонтам, закупки современного оборудования).
С точки зрения финансового обеспечения образовательных учреждений
наибольший интерес представляет зарубежный опыт и возможность его
адаптации к современным российским образовательным учреждениям, о
котором пойдет речь в следующем параграфе выпускной квалификационной
работы.
1.3. Зарубежный опыт организации финансирования образовательных
учреждений
Изучая зарубежный опыт финансового обеспечения образовательных
услуг можно выделить несколько концепций. Остановимся на них более
подробно.
1. Концепция образовательного ваучера Милтона Фридмана
18
.
В начале 60-х годов прошлого века Милтон Фридман выдвинул
программу упразднения государственных школ за счет введения
образовательных ваучеров – государственных денежных сертификатов,
выдаваемых для использования в качестве платы за обучение.
В своих работах он приводит следующие аргументы в пользу своей
идеи, заключающиеся в том, что принятие предложенных мер уменьшит
государственные расходы на обучение и в то же время увеличит общие расходы
на него. Милтон Фридман считает, что его модель позволит населению
16
Гутников О.В: Право собственности некоммерческих организаций / Право собственности: актуальные
проблемы / О.В. Гутников. М.: Правовед, 2014. – С. 68.
17
Ивченко С.А., Ревкова О.Ю. Формирование учетно - аналитической информации о финансовых результатах
деятельности предприятий.//Новая наука: Опыт, традиции, инновации. -2016. -№ 4-1 (77). -С. 71
26
расходовать деньги по своему усмотрению и тратить на образование больше,
чем тратят сегодня прямо и опосредованно (в виде налогов).
Анализируя объем государственных расходов на образование, а также
их структуру, он приходит к выводу, что использование предложенных им мер
поможет расходовать средства на действительно необходимые населению цели.
Это будет способствовать перераспределению налогового бремени по
категориям налогоплательщиков.
Следовательно, осуществление всех указанных мер даст возможность
увеличить финансовое обеспечение учреждений при минимальном уровне
вложений со стороны государства. Введение ваучеров должно способствовать
прозрачности и открытости финансовых потоков, достижению большей
социальной справедливости, стимулированию притока инвестиций и развитию
образовательной сферы.
Милтон Фридман выдвинул идею: государство должно выступать как
один из инвесторов в соответствии с концепцией «субсидиарного государства».
Оно не должно в полном объеме оплачивать образование. Граждане, прежде
всего, сами должны заботиться о получении знаний, но государство оставляет
за собой право и обязанность вмешиваться в этот процесс в том случае, если
граждане самостоятельно не справляются. Модель так называемых
образовательных ваучеров была неоднократно использована в разных странах и
в разное время, что говорит о возможности ее практического применения
19
.
Последователи Милтона Фридмана также изучали вопрос практического
применения образовательных ваучеров.
Проанализировав статистические данные о количестве учащихся,
воспользовавшихся ваучерами, с учетом средней стоимости обучения и
стоимости ваучера, многие последователи, например Г. Горобин, Р. Смит и Ж.
Висеман, указывают, что для обеспечения доступа к образованию наиболее
18
Беломестнова И.В. Направления по улучшению финансовых результатов предприятия в современных
условиях//Вестник научных конференций. -2016. -№ 2-2 (6). -С. 19
19
Володин А.А. Управление финансами. Финансы предприятий: Учебник / А.А. Володин, Н.Ф. Самсонов, Л.А.
Бурмистрова; Под ред. А.А. Володина. - 2-e изд. - М.: ИНФРА-М, 2014. – С. 284
27
широкого круга людей более эффективным механизмом для государства
является регулирование распределения доходов в обществе в целом.
Руководствуясь этим, А. Пикук, Ж. Висеман предложили модель
образовательных ваучеров, которые рассматриваются в качестве
налогооблагаемого дохода для их получателей. При наличии прогрессивного
налогообложения богатые заплатят за полученный ваучер большую сумму
налога, чем бедные, и это хотя бы частично поможет уменьшить
несправедливую зависимость доступа к образованию от уровня доходов семьи.
Данная модель может быть использована, так как прогрессивное
налогообложение существует в ряде стран, и такое ее изменение теоретически
возможно.
Практическая реализация идеи использования ваучеров на образование
осуществлялась во многих странах. Так, например, в Милуоки (США) в 1990–
1996 гг. эта система была введена экспериментально. Как результат, было
отмечено, что ваучеры, несмотря на наличие конкуренции, не привели к
повышению эффективности использования государственных финансов.
Проведенное среди участников эксперимента тестирование показало, что
каких-либо серьезных положительных результатов получено не было. Таким
образом, надежды, связанные с участием государства в качестве инвестора за
счет софинансирования расходов с использованием ваучеров в образовании, не
оправдались
20
.
Итак, идея ваучеров неэффективна: их стоимость намного ниже, чем
требуется учреждениям для покрытия затрат на образовательный процесс.
Ваучер является только скидкой для более зажиточных слоев населения, а это,
естественно, не является гарантом эффективности распределения бюджетных
средств.
Как замечает Хайек Ф.А., при условии, когда государство выдает лишь
определенный минимум средств, эта система будет вероятно малоэффективной.
20
Куркина С.М. Маржинальный анализ финансовых результатов деятельности предприятия.//Инновационная
наука.- 2016. -№ 4-1. -С. 195
28
Проведенные эксперименты показывают, что размер ваучеров чаще
всего устанавливается без учета экономических и социальных реалий, поэтому
модель финансирования является неэффективной.
Таким образом, хотя исследования различных авторов предполагают,
что введение ваучеров в современных рыночных условиях должно позволить
эффективней расходовать средства, способствовать перераспределению
налогового бремени и устранять проблемы непрозрачности финансирования, но
накопленный практический опыт говорит о том, что теоретические
преимущества этого метода на практике не удалось реализовать.
2. Концепция нормативного финансирования Жуана Диего Алонсо
21
.
В своих работах Жуан Диего Алонсо описывает шесть существующих
моделей нормативно-подушевого финансирования. Рассмотрим три наиболее
интересных из них.
Польская модель финансирования. В 1994 г. в Польше зародилась
современная система образовательных услуг на основе нормативно-подушевого
финансирования. Средства из бюджета выделяются по трем направлениям:
– в основу расчетов первой части норматива закладывается количество
учеников государственных учреждений и индекс преподавательской
заработной платы;
– вторая часть рассчитывается исходя из количества учеников в
учреждениях, по категориям которых необходимо добавлять определенные
повышающие коэффициенты;
– третья часть определяется исходя из количества учеников, число
которых не учтено в первых двух категориях.
Эстонская модель финансирования. Финансирование из бюджета
включает две части:
– в первой учитывается количество учеников и добавляются выплаты на
учебные расходы (учебники, тетради), а также стоимость учительских затрат;
21
Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник / И.Н. Мысляева. – 3-е изд., перераб. и
доп. – М. : ИНФРА-М, 2017. – С. 121
29
– вторая часть норматива предусматривает добавление дополнительных
10% на прочие расходы на нужны учреждения.
Эта модель является лучшей, но с точки зрения эффективности
расходования средств ничем не обоснованная надбавка в 10% может повлечь
излишнее финансирование и, соответственно, неэффективное расходование
средств бюджета.
Литовская модель финансирования. В формуле для расчета норматива
учитывается «набор обучающегося», исходя из затрат на образование и сам
процесс обучения. Таким образом, берутся усредненные данные.
3. Формирование субсидий на государственное задание в соответствии с
концепцией Жастина Смита Морилла
22
.
Впервые субсидии для образовательных учреждений появились в 1862
г., с введением Акта Жастина Смита Морилла, по которому каждый штат
получил землю для создания и субсидирования учебных заведений для разных
слоев населения. А в 1890 г. был введен второй Акт Жастина Смита Морилла,
по которому уже получали государственное обеспечение новые «земельные»
учреждения.
С этого момента были утверждены программы государственных
субсидий (от субсидий на обучение ветеранов и оплату учителям, до
субсидирования студентов). На сегодня большая часть закреплена Налоговым
кодексом США и Общественным законом.
Известный немецкий экономист Клаус Вилд в своих статьях также
описывал использование модели налоговых субсидий в высшем образовании
Германии. Для экономики государства существует уникальный
потребительский товар – человеческий капитал, для производства которого
требуется использование двух видов труда: квалифицированного и низкой
квалификации.
22
Соколов Б.И. Теоретические основы разработки моделей финансового менеджмента в некоммерческих
организациях // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5, Экономика. - 2014. - № 3. - С. 66
30
В традиционной налоговой модели сначала устанавливается ставка
субсидии, а затем сумма делится на количество налогоплательщиков.
Субсидию получают те, кто учится.
Агенты вкладывают капитал в образование, пока пожизненный доход
квалифицированного рабочего превышает доход неквалифицированного
рабочего.
На первом этапе все граждане пользуются образовательными услугами.
На втором – ими осуществляется выбор: вложить часть полученных доходов в
образование, т.е. в капитал, который будут получать в форме вознаграждения за
квалифицированный труд, или приступить к работе немедленно. На третьем
этапе жизни проявляется процесс потребления – отдачи от уровня полученного
дохода.
Модель рассматривается при условии, что рынки капитала являются
совершенными, т.е. чистый рыночный механизм без учета его монополизации.
К.Вилд сделал вывод, что доход с учетом выплаты образовательной
субсидии государством выше у тех, кто делает выбор в пользу продолжения
получения образования. Те, кто не учится, платят налог и не получают
субсидию. Те, кто учатся, платят тот же самый налог и получают субсидию.
В своих работах К.Вилд приходит к выводу, что увеличение ставки
субсидии приведет к увеличению числа студентов, но это обернется потерями
потенциального объема производства, так как налоговое бремя по большей
части лежит на налогоплательщиках с низкими доходами, число которых
должно быть больше.
В любом случае при использовании механизма субсидирования
расходов на образование наблюдается обратное перераспределение дохода, так
как выплачиваемые всеми гражданами налоги затем перераспределяются через
субсидию только среди людей с высокими доходами и налицо передача
ресурсов от бедных к богатым. Механизм субсидирования образовательных
услуг не устраняет неравенства.
31
Решение данной проблемы найдено в Австралии, где в 1986 г. был
введен налог на образование, а в 1988 г. применена схема содействия высшему
образованию, которая основана на том, что потребители услуги оплачивают
часть затрат на обучение через систему налога.
Вклад любого студента – 1800 долл. в год, молодые выпускники
выплачивают налог в размере 1% после того, как их доход превысит
среднегодоой уровень. Когда же доход достигнет 25 000 долл., размер налога
увеличится до 2%, свыше 35 000 долл. – 3%. Также установлено, что студенты
могут оплатить свои затраты в виде «предоплаты». В этом случае им
предоставляется скидка 15% от стоимости обучения. Таким образом, система
финансирования на основе налога на образование работает успешно. Налоговое
бремя распределяется равномерно доходам налогоплательщиков, что решает
проблему, поставленную К.Вилд
23
.
Несмотря на то, что государственные субсидии на образование и
нормативно-душевое финансирование – разные понятия, но при реализации на
практике видна их схожесть: при расчете объемов финансирования они
основываются на примерном количестве получателей (студентов),
дифференциации в условиях вузов, единых нормативах
24
.
Однако есть и различия
25
:
– модель Милтона Фридмана основана на дифференциации объемов
финансирования в зависимости от номинала ваучера;
– модель Жуана Диего Алонсо основывается на определенном числе
получателей финансирования и в целом является неэффективной системой
финансирования, так как не учитывает комплексность расходов;
– модель Жастина Смита Морилла дает возможность перебрасывать
статьи расходов учреждениям для более эффективного их использования,
устанавливая лишь лимиты финансирования, и таким образом, дает
23
Соколов Б.И. Теоретические основы разработки моделей финансового менеджмента в некоммерческих
организациях // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5, Экономика. - 2014. - № 3. - С. 67.
24
Финансы бюджетных организаций социальной сферы: монография / Т.В. Шубина, С.П. Есаков, А.В.
Фролкин. – М. : ИНФРА-М, 2017. – С. 44.
32
возможность даже небольшим вузам получать денежные средства при условии
выполнения задания, т.е. финансирование учитывается не только от количества
студентов, а зависит от результата деятельности учреждения, позволяет
допускать к программе государственного финансирования негосударственные
образовательные учреждения.
Поэтому можно утверждать, что модель субсидии имеет больше
положительных сторон, чем другие модели.
Модель Жастина Смита Морилла успешно реализовывается в США и
других странах. С 2012 г. в России также перешли на финансовое обеспечение
образовательных учреждений в форме субсидии. Приоритетной становится
функция эффективности расходования бюджетных средств
26
.
Таким образом, можно сделать следующие выводы по адаптации
рассмотренных моделей к российской системе образования.
Модель М.Фридмана в чистом виде не может быть реализована в
Российской Федерации из-за ее нерентабельности и увеличения объема
платных образовательных услуг в ущерб бесплатным.
Модель Жуана Диего Алонсо успешно была использована в ряде стран,
но в России привела к увеличению объема финансирования из бюджета,
фальсификации данных о количестве обучающихся и требует создания жесткой
системы контроля расходования финансовых средств на всех этапах
осуществления образовательного процесса и ограничений. Это говорит о
нецелесообразности использования модели.
Модель Жастина Смита Морилла на данный момент реализуется на
практике. Но уже сейчас можно сделать выводы о ее эффективности как с
точки зрения бюджета, так как финансовое обеспечение ставится в прямую
зависимость от результатов деятельности образовательного учреждения по
выполнению государственного задания, а не просто от объемного показателя –
количества обучающихся, так и со стороны образовательных учреждений, для
25
Толчинская М.Н., Гаврилова Э.Н.Финансовый аудит как система контроля качества всего процесса
управления организацией//Международный бухгалтерский учет. -2016.- № 7 (397). -С. 17