4
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………………….………..5
Глава 1. Теоретические и организационные основы организации бюджетного
процесса ………...………………………………………………………………….10
1.1 Экономическое содержание бюджетного процесса и особенности его
организации……………………………………………………………………..…..10
1.2 Роль цифровых технологий в оптимизации бюджетного процесса
Российской Федерации……………..………………………………………...……38
Глава 2. Анализ состояния и организации бюджетного процесса на
региональном уровне (на примере Оренбургской области)…………………..…46
2.1 Анализ бюджетного планирования и межбюджетного регулирования в
Оренбургской области……………………………………………………………..46
2.2 Анализ разработки и реализации государственных программ Оренбургской
области как инструмента бюджетного процесса…………………………………76
Глава 3. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы
управления доходами и расходами в России и Оренбургской области……...…94
3.1 Факторы, влияющие на развитие бюджетного процесса в России и на
региональном уровне………………………………………………………………94
3.2 Рекомендации по совершенствованию организации бюджетного процесса в
субъектах Федерации………………………………………………………...…...102
Заключение……………………………………………………………………...…112
Список использованной литературы…………..……………………………...…118
Приложения………………………………………………………………………..121
5
ВВЕДЕНИЕ
Социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации в
значительной степени определяется качеством управления бюджетном
процессом региональных бюджетов, в том числе обоснованностью направлений
и объемов бюджетных доходов и расходов, их результативностью,
продуманностью и долгосрочностью планирования, эффективностью
государственного финансового контроля за формированием и расходованием
бюджетных средств.
Согласно сложившимся представлениям в теории общественных
финансов государственные доходы и расходы осуществляются в целях
обеспечения выполнения органами власти законодательно определенных
полномочий, среди которых приоритетными являются социальные
(направленные на улучшение качества жизни граждан) и стимулирование
развития реального сектора экономики, при этом поддержка
предпринимательской активности и решение текущих хозяйственных проблем
опосредовано позволяют достигать и решения социальных задач.
Соответственно, управление бюджетным процессом бюджетов публично-
правовых образований напрямую влияет как на эффективность
государственной социально-экономической политики, так и на
результативность деятельности органов публичной власти, обеспечивая
условия для социальной стабильности и экономического развития государства.
Однако существующее в настоящее время организационно-методическое и
правовое обеспечение управления бюджетным процессом региональных
бюджетов не позволяет добиться повышения его качества, способствуя
снижению результативности государственного финансового регулирования
территориальных социально-экономических пропорций и устойчивости
региональных бюджетов. Так, низкое качество планирования доходов и
расходов бюджетов определяется отсутствием современного методического
обеспечения бюджетного планирования, основанного на корректном
6
использовании доступных достоверных статистических данных и
математического аппарата.
Ограниченность правовых оснований и организационных процедур
использования результатов мониторинга исполнения региональных бюджетов
снижает эффективность их доходов и расходов, а также обоснованность
решений участников бюджетного процесса в рамках оперативного управления
бюджетами. В связи с этим требуется уточнение методологических и правовых
основ управления бюджетным процессом региональных бюджетов, оценка его
качества, а также разработка и реализация научно обоснованного комплекса
практических мер, направленных на повышение качества управления доходами
и расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, что приобретает
особое значение в условиях неустойчивости доходной базы бюджетов
субъектов Российской Федерации, ее зависимости от решений на федеральном
уровне и возрастающей роли российских регионов в решении проблем
обеспечения устойчивых темпов социально-экономического развития и
макроэкономической стабильности в стране.
Совершенствование бюджетной политики является одной из
стратегических целей социально-экономического развития России, поскольку
повышение эффективности бюджетных расходов, ответственное и прозрачное
управление общественными (государственными и муниципальными)
финансами является важнейшим условием повышения уровня и качества жизни
населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и
социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-
экономического развития страны.
Актуальность выбранной темы обусловлена практической
необходимостью совершенствования организации бюджетного процесса в
совершенствование бюджетного процесса на региональном уровне (на примере
Оренбургской области) по ряду причин, в числе которых: изменения
действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и
тенденции развития бюджетного процесса государства в целом; внедрение
7
программного продукта в части автоматизации процесса; ограниченность
штатной численности работников финансового органа наряду с возрастающим
объемом дополнительных полномочий в сфере организации и контроля
бюджетного процесса; наличие недостатков во взаимодействии с иными
участниками бюджетного процесса, отсутствие в их деятельности основ
внутреннего финансового контроля и непонимание принципов бюджетного
процесса.
Вопросы, связанные с управлением бюджетным процессом как одним из
социально-экономических объектов на основе разных подходов,
рассматривались как зарубежными (Нисбетт Р., Росс Л., Тейлор Ф., Жетесова
Г.С., Сартабаев Ж.Т. и др.), так и отечественными учеными (Аюпова С.Г.,
Багандова Л.М., Блохин А.А., Болдырева Л.В., Васильева Л.П., Гришина Н.В.,
Гришунина И.А., Епинина В.С., Игнатова Т.В., Командиров М.А., Кузьмина О.
В., Кутюков А.В., Мелехин В. Б., Нем Ж.А., Овчаренко А.Г., Поздеев В.Л.,
Попков С.Ю., Прокудин А.Ю., Протасов А.С., Силин В.П., Сухарев О.С.,
Уманец О.П., Ясаков А.С. и др.).
Целью магистерской диссертации является разработка рекомендаций по
управлению бюджетным процессом на региональном уровне (на примере
Оренбургской области).
Исходя из цели магистерской диссертации, основными задачами
исследования являются:
- определить содержание понятия «управление бюджетным процессом» и
особенности его оценки в соответствии с требованиями эффективного и
ответственного управления общественными финансами;
- рассмотреть ф
инансово-правовое обеспечение бюджетного процесса на
региональном уровне;
-
оценить состояние региональных бюджетов и условия его укрепления в
рамках организации бюджетного процесса;
- проанализировать организацию бюджетного процесса на региональном
уровне (на примере Оренбургской области);
8
- выявить проблемы и недостатки организации бюджетного процесса в
Оренбургской области;
- разработать рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса
в России.
Объектом данного исследования является областной бюджет
Оренбургской области.
Предметом данного исследования выступает организация бюджетного
процесса в Оренбургской области.
Комплексное исследование внутренней деятельности финансового органа
Оренбургской области по организации бюджетного процесса в условиях
неопределенности, возникающей по причине стремительного развития
бюджетного законодательства Российской Федерации, появления новых
функций и необходимости устойчивого перспективного развития территории
позволило разработать и представить следующие пункты новизны:
а) систематизированы полномочия финансовых органов Оренбургской
области с учетом разрозненности нормативно-правовых актов, регулирующих
их деятельность, и изменений бюджетного законодательства Российской
Федерации;
б) выявлены пути совершенствования бюджетного процесса на уровне
региона;
в) разработана методика организации деятельности финансового органа
Оренбургской области.
г) рассмотрены основные направления внедрения программно-целевого
метода в бюджетный процесс Российской Федерации.
Организация бюджетного процесса рассматривается автором как одно из
направлений государственного управления – финансовый менеджмент в
государственном секторе. Исследования других авторов по обозначенному
вопросу носят фрагментарный несистематизированный характер, в основном
они посвящены какому-либо одному направлению деятельности финансового
органа, а точнее этапу бюджетного процесса, и не затрагивают темы
9
организации деятельности самого финансового органа, роль которого в
управлении бюджетным процессом становится в настоящее время очень
значимой. От позиции финансового органа и уровня организованности его
деятельности зависит качество управления государственными/
муниципальными (общественными) финансами.
Предлагаемая авторская методика организации внутренней деятельности
финансового органа Оренбургской области основана на процессном подходе в
управлении общественными финансами и нацелена на повышение
эффективности организации бюджетного процесса в Оренбургской области
путем оперативной адаптации работников финансового органа к
изменяющимся условиям бюджетного процесса и их слаженного
взаимодействия с другими участниками бюджетного процесса.
Практическая значимость результатов настоящей работы характеризуется
возможностью применения рекомендаций непосредственно при организации
работы любого финансового органа.
10
Глава 1. Теоретические и организационные основы
организации бюджетного процесса
1.1 Экономическое содержание бюджетного процесса и особенности
его организации
Одним из приоритетов публичного управления социально-
экономическим развитием территории является внедрение передовых
информационно-коммуникационных технологий (далее ИКТ) в систему нового
государственного менеджмента и в практику управления бюджетным
процессом, обеспечивающих эффективное использование бюджетных ресурсов.
Бюджетный процесс, в широком понимании, – это одно из направлений
государственного управления, который увязывает перспективы социально-
экономического развития страны с процессом управления общественными
финансами. В таком понимании нельзя рассматривать бюджетный процесс
автономно, поскольку основой разработки бюджета на каждом уровне
бюджетной системы Российской Федерации являются документы
стратегического планирования.
1
Система стратегического программно-целевого планирования и ее увязка
с бюджетным планированием представлены на рисунке приложения 1.
Стратегическое планирование направлено на повышение эффективности
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления и качества государственных и муниципальных услуг.
Составной частью системы стратегических документов являются
государственные и муниципальные программы, роль которых заключается в
увязке принимаемых политических решений с ресурсами государства.
Государственные программы представляют собой «документ
стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых
мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления,
1
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от
28.06.2014 N 172-ФЗ от 18.07.2019 N 507-ФЗ)
11
исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики,
обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций
достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере
социально-экономического развития и обеспечения национальной
безопасности».
2
В соответствии с требованиями бюджетного законодательства
государственная программа становится основой разработки бюджета, который
утверждается в программной структуре на трехлетний период, а также
инструментом, посредством которого обеспечивается и контролируется
соблюдение в бюджетном секторе управления:
- бережливости и максимальной отдачи от использования средств
бюджета;
- правильного выбора приоритетов и финансирования расходов в
соответствии с выбранными приоритетами;
- снижение неэффективных трат бюджета не менее 5% ежегодно;
- установление ответственности исполнителей за целевое использование
каждого бюджетного рубля;
- сопоставимости расходов по регионам на аналогичные объекты.
Стратегической целью государственного управления является
достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего
статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей
передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно
обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных
прав граждан. Обеспечение эффективности системы государственного
управления, поддержание социальной справедливости, безопасность граждан и
общества, улучшение условий жизни российских граждан и качества
социальной среды, поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии
2
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 31.08.2018) «Об
утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных
программ Российской Федерации»
12
социальной сферы и человеческого капитала, системное решение поставленных
задач – вот основные приоритеты, подлежащие реализации на всех уровнях
бюджетной системы.
В более узком понимании бюджетный процесс следует рассматривать
именно как систему управления общественными финансами. «Финансовый
менеджмент» довольно новое понятие для сферы государственного управления.
Но, исходя из анализа действующих правовых актов, можно констатировать
целенаправленное движение по развитию финансового управления в органах
государственной власти и органах местного самоуправления.
Так, правовые нормы позволяют четко выделить основные направления
регулирования финансового менеджмента:
- планирование;
- исполнение;
- мониторинг и контроль.
«Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской
Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и
рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов,
контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению,
внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности», -
такое определение закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской
Федерации (далее БК РФ).
3
Схематично бюджетный процесс на каждом уровне бюджетной системы
представлен на рисунке приложения 2. Бюджетный процесс цикличен, и
каждый последующий его этап основан на предыдущем этапе. При этом
каждый из обозначенных на схеме этапов бюджетного процесса имеет свою
внутреннюю процедуру. Исходя из принципов процессного подхода, каждый из
3
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
13
этапов бюджетного процесса можно рассматривать в качестве подпроцесса,
который также раскладывается на этапы и так далее. Общая схема организации
исполнения бюджета Российской Федерации представлена в приложении 3.
Рассмотрим один из подпроцессов бюджетного процесса более детально.
В частности остановимся на подпроцессе «Исполнение бюджета», а именно
«Исполнение бюджета по расходам» (рисунок 1), которому и будет уделяться
основное внимание в ходе выполнения настоящей работы.
Рисунок 1. Схема процесса «Исполнение бюджета»
Соответствующий финансовый орган играет роль хозяина процесса,
поскольку непосредственно организует его. Так, на уровне бюджета
Российской Федерации органом, организующим исполнение федерального