14
бюджета, является Федеральное казначейство, на уровне субъектов Российской
Федерации – финансовые органы соответствующих субъектов Российской
Федерации, на уровне муниципальных образований – финансовые органы
соответствующих муниципальных образований. Основные бюджетные
полномочия финансовых органов аналогичны полномочиям Федерального
казначейства, установленным статьей 166.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
4
Так, общими функциями финансовых органов являются:
- проведение на территории соответствующего публично-правового
образования единой государственной (муниципальной) финансовой,
бюджетной, налоговой политики;
- координация деятельности иных участников бюджетного процесса
соответствующего уровня бюджета;
- осуществление полномочий по управлению государственными
(муниципальными) финансами.
Для реализации указанных функций финансовые органы осуществляют:
составление проекта бюджета (изменений в бюджет);
организацию исполнения бюджета;
составление отчета об исполнении бюджета, в т.ч. консолидированного
бюджета, на основе информации полученной от главных распорядителей
бюджетных средств;
- анализ осуществления внутреннего финансового контроля главными
распорядителями бюджетных средств (далее также ГРБС);
- внутренний финансовый контроль в пределах собственных
полномочий;
- организацию межбюджетных отношений;
4
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
15
составление и ведение сводной бюджетной росписи
соответствующего бюджета, доведение до распорядителей и получателей
средств соответствующего бюджета бюджетных ассигнований и лимитов
бюджетных обязательств;
- составление и ведение кассового плана исполнения соответствующего
бюджета; обеспечение устойчивости бюджета;
открытие и ведение лицевых счетов для учета операций
администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и
администраторов источников финансирования дефицита федерального
бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств
бюджета (далее – лицевые счета);
- приостановление операций по лицевым счетам в предусмотренных
бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке,
установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- ведение реестра участников бюджетного процесса, а также
юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
управление долгом;
осуществление отдельных полномочий по исполнению бюджета в
рамках заключенных соглашений;
- санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств
соответствующего бюджета, лицевые счета которым открыты в финансовом
органе; анализ исполнения бюджета;
совершенствование бюджетной политики и бюджетного процесса;
участие в подготовке и реализации государственных
(муниципальных) программ; применение бюджетных мер принуждения;
разработку правовых актов.
Подводя итог, финансовые органы составляют проект соответствующего
бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют
его с необходимыми документами и материалами для внесения в
16
законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета,
устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют
иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом и (или)
принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами
(муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные
правоотношения, в том числе ежемесячно составляют и представляют отчет о
кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством
финансов Российской Федерации.
В исполнении бюджета по расходам задействованы абсолютно все
участники процесса бюджетного процесса соответствующего уровня
бюджетной системы, которыми согласно статье 152 Бюджетного кодекса
5
являются:
- Президент Российской Федерации;
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава
муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти
и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные
(представительные) органы);
- исполнительные органы государственной власти (исполнительно
распорядительные органы муниципальных образований);
- Центральный банк Российской Федерации;
- органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
главные администраторы (администраторы) источников
финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
5
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
17
На основании части 5 статьи 152
6
Бюджетного кодекса участники
бюджетного процесса вправе осуществлять бюджетные полномочия при
условии включения сведений о данных бюджетных полномочиях в реестр 5 БК
РФ 22 участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не
являющихся участниками бюджетного процесса, формирование и ведение
которого осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 165 Бюджетного
кодекса.
Для целей настоящего исследования организация бюджетного процесса
рассматривается в контексте деятельности самого финансового органа, которая
неразрывно связана абсолютно со всеми участниками бюджетного процесса.
Схематично взаимодействие участников бюджетного процесса с
финансовым органом на этапе исполнения бюджета по расходам представлено
в приложении 4. Как следует из схемы приложения 4 взаимодействие
участников бюджетного процесса с соответствующим финансовым органом на
этапе исполнения бюджета по расходам, равно как и на других этапах,
осуществляется сквозным методом. То есть абсолютно каждое действие в
рамках исполнения бюджета по расходам организуется финансовым органом,
который постоянно взаимодействует с другими участниками бюджетного
процесса, как правило, путем обмена документами и информацией. И именно
от слаженности, от порядка этого взаимодействия зависит конечный результат.
В деятельности соответствующих финансовых органов появляются новые
полномочия – полномочия контроля, а именно: проверка на соответствие
сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре контрактов,
предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, и сведений о принятом на учет
бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту
6
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
18
условиям данного государственного (муниципального) контракта при
санкционировании оплаты денежных обязательств по государственным 23
(муниципальным) контрактам (часть 5 статьи 219
7
Бюджетного кодекса
Российской Федерации); контроль в сфере закупок по части 5 статьи 99
Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее – закон №44-ФЗ).
8
Указанный контроль полностью пронизывает одно из основных
направлений расходования бюджетных средств – закупки для государственных
и муниципальных нужд. На рисунке 2 представлена схема контроля по части 5
статьи 99 закона №44-ФЗ на фоне соотношения бюджетного процесса и
жизненного цикла закупки.
Рисунок 2. Схема контроля по части 5 статьи 99
федеральный закона №44-ФЗ
9
7
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
8
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (в ред. от
30.10.2018 N 393-ФЗ)
9
III Всероссийская практическая конференция «Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов», Москва, март 2018 год
19
Да и сами закупки, начиная с их планирования и завершая исполнением
контрактов/договоров, строго регламентированы и представляют собой
отдельный самостоятельный подпроцесс процесса «Исполнение бюджета по
расходам», который, по сути, является основным направлением расходования
бюджетных средств.
Понятие «эффективность осуществления госзакупок» становится
сопоставимо с понятием «эффективность расходования бюджетных средств». В
последнее время осуществлению закупок для государственных и
муниципальных нужд как основному направлению расходования бюджетных
средств уделяется особо пристальное внимание. Об этом свидетельствует и
система показателей оценки качества финансового менеджмента главных
распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС), из которых 50% в
итоговой оценке занимают показатели по направлению «Управление расходами
бюджета».
10
Государственная политика в этой сфере направлена на повышение
открытости и эффективности закупок. В реальном режиме информация по
осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд и их
контроль доступна на официальном сайте единой информационной системы в
сфере закупок http://zakupki.gov.ru/.
Казначейство России, организующее исполнение федерального бюджета,
после упразднения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
получило полномочия по анализу осуществления главными администраторами
средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля (далее –
ВФК) и внутреннего финансового аудита (далее – ВФА). Аналогичные
функции по анализу ВФК и ВФА закреплены и за финансовыми органами
субъектов Российской Федерации и финансовыми органами муниципальных
образований. Указанный мониторинг нацелен, в первую очередь, на
10
Приказ Минфина России от 13.04.2009 N 34н (ред. от 16.05.2016) «Об организации
проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными
администраторами средств федерального бюджета»
20
организацию главными администраторами средств соответствующего бюджета
внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в
качестве системы управления внутренними бюджетными процедурами этого
администратора.
В настоящее время ВФК и ВФА находятся в стадии становления, об этом
свидетельствует и данные об отсутствии организации ВФК и ВФА в
большинстве федеральных органах государственной власти.
11
Министерство финансов России, Счетная палата России и Федеральное
казначейство проводят работу по уточнению принципов организации ВФК и
ВФА. Основной вектор развития изменений – превращение контроля из
механизма наказания в превентивный инструмент предотвращения нарушений.
Предполагается, что контроль должен быть постоянным, встроенным в
деятельность главного администратора средств соответствующего бюджета,
что позволит обеспечить законность внутренних процедур, отчетов, тем самым,
исключая нарушения бюджетного процесса либо минимизируя их. Именно
поэтому ВФК и ВФА главных администраторов средств соответствующего
бюджета рассматривается в качестве самого первого, базового уровня
государственного контроля.
12
«ВФК и ВФА – это первая линия обороны, организованная для того,
чтобы не допускать те или иные нарушения», - так считает Р.Е. Артюхин,
руководитель Федерального казначейства.
13
Новеллы постановления Правительства Российской Федерации от
17.03.2014 №19311: ВФК и ВФА – основной инструмент достижения целевых
показателей финансового менеджмента. Таким образом, выстраивается система
государственного финансового контроля, представленная на рисунке 3.
11
Демидов А.Ю. «На пути совершенствования государственного финконтроля»//
финансово-экономический журнал «Бюджет», июль 2017, с.38-41.
12
С.В. Мартыненко «Пробелы первой линии обороны» // финансово-экономический
журнал «Бюджет», январь 2017, с. .40-42.
13
Артюхин Р.Е., научно-практическая конференция «Перспективы развития
внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в секторе
государственного управления»
21
Рисунок 3. Система государственного финансового контроля
14
Органы внутреннего финансового контроля, предусмотренные статьями
157, 265, 269.1 Бюджетного кодекса, как правило, формируются в структуре
финансовых органов, по аналогии со структурой Федерального казначейства.
При этом контроль становится приоритетным направлением финансового
менеджмента, повышение качества которого связывается, прежде всего, с
задачей повышения эффективности управления общественными
(государственными и муниципальными) финансами. С начала принятия
постановления Правительства РФ от 17.03.2014 №193 о ВФК и ВФА до
настоящего времени этот порядок постоянно актуализируется.
Так, последние изменения представлены на рисунке 4.
14
III Всероссийская практическая конференция "Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов", Москва, март 2018 год
22
Рисунок 4. Изменения в порядке ВФК и ФВА
15
Как уже отмечалось ранее, смещаются акценты государственного
финансового контроля – контроль становится предварительным и
непосредственное осуществление такого предварительного контроля на этапе
формирования проекта бюджета возлагается на соответствующий финансовый
орган путем проверки обоснований планируемых бюджетных ассигнований
(см. рисунок 5).
Рисунок 5. Изменения в процессе осуществления контроля
16
15
III Всероссийская практическая конференция "Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов", Москва, март 2018 год
16
III Всероссийская практическая конференция "Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов", Москва, март 2018 год
23
Следует отметить, что закон №44-ФЗ
17
выстраивал именно такую схему
осуществления закупок, предусматривающую формирование проекта бюджета
на основе проекта плана закупок и плана-графика закупок, которые, в свою
очередь, должны быть обоснованы, в том числе утвержденными нормативами и
требованиями к закупаемым товарам, работам и услугам. Но указанный закон
распространяется исключительно на заказчиков и из него прямо не следует
контрольных полномочий финансовых органов на этапе формирования проекта
бюджета.
Однако, непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации
была закреплена обязанность главных распорядителей бюджетных средств
представлять в финансовый орган обоснования планируемых бюджетных
ассигнований, но далее не следовало корреспондирующей обязанности
финансового органа осуществлять контроль (проверку, анализ обоснованности)
таких обоснований.
Таким образом, законодатель устранил пробел правового регулирования,
что является, безусловно, основанием для совершенствования организации
бюджетного процесса и эффективного расходования бюджетных средств. «Уже
в 2018 году федеральные заказчики обязаны публиковать свои обоснования
бюджетных ассигнований в системе «Электронный бюджет», через год-два эта
обязанность дойдет до регионов и муниципалитетов.
В результате орган внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля сможет проводить сквозную проверку и не допускать
ситуаций, когда заказчик просит деньги для покупки десяти «Жигулей», а
покупает один «Мерседес».
18
Согласно выводов Счетной палаты Российской Федерации по итогам
работы за 2017 год «сохранилось низкое качество определения нормативных
затрат на обеспечение своих функций со стороны федеральных органов власти.
17
III Всероссийская практическая конференция «Проблемы и перспективы развития
муниципальных финансов», Москва, март 2018 год
18
Бостанов М.А. «Предварительный контроль в сфере закупок» // финансово-
экономический журнал «Бюджет», июль 2017 с.58-59