24
В их актах отсутствуют нормативы цены и количества, также отмечается
значительный разброс цен на одноименные товары. Так, предельная стоимость
ноутбука для руководителя варьируется о 25 тысяч рублей до 173 тысяч
рублей, принтера для руководителя – от 8 тысяч рублей до 500 тысяч рублей
…».
19
Автоматизация бюджетного процесса, осуществляемого на уровне РФ
посредством системы «Электронный бюджет», позволяет реализовать
заложенные в нормах права принципы непрерывного предварительного
контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Ведь в этой информационной
системе будут размещены абсолютно все документы по бюджетному процессу,
в отношении которых будет осуществляться контроль, и лишь при
положительном результате контроля будет осуществляться дальнейшее
продвижение документа в рамках бюджетного процесса. Таким образом, при
реализации в системе «Электронный бюджет» новой модели предварительного
государственного финансового контроля в режиме он-лайн и на непрерывной
основе практически исключается необходимость последующего контроля.
Следует учитывать, что Минфин России стремится к полной автоматизации
бюджетного процесса (так, осуществлены пилотные проекты
«автосанкционирование», «автоконтроль»), а также к широкому охвату
участников отношений по использованию бюджетных средств (проект
«казначейское сопровождение получателей субсидий»). В результате явное
сокращение издержек на самостоятельные камеральные проверки каждого
получателя бюджетных средств в отдельности.
Процесс исполнения федерального бюджета практически полностью
автоматизирован. Система «Электронный бюджет» предназначена для
обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности
государственных органов и органов управления государственными
внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных
19
Счетная палата РФ о недостатках контрактной системы // финансово-
экономический журнал «Бюджет» январь 2017, с.6
25
и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их
финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного
пространства и применения информационных и телекоммуникационных
технологий в сфере управления государственными и муниципальными
(общественными) финансами.
20
Как составная часть электронной модели государственного управления
система «Электронный бюджет» нацелена на реализацию следующих задач:
- повышение качества и эффективности государственного управления,
включая управление бюджетными средствами;
- обеспечение открытости деятельности государственных органов,
включая сам процесс этой деятельности, а не только публикацию отчетов;
- создание современных технологических решений, позволяющих гибко
настраивать все бизнес-процессы и обеспечивающих возможность
коллективной работы пользователей.
Для решения указанных задач Минфин совместно с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти реализует целый ряд
мероприятий, в том числе по:
- стандартизации бизнес-процессов;
- систематизации информации с обеспечением ее однократного ввода;
- автоматизации всех видов учета;
- внедрению юридически значимого электронного документооборота;
- переходу на облачные технологии;
- созданию информационной среды, обеспечивающей взаимосвязь
финансовых данных с результатами деятельности;
- специализации функций; - внедрению форматов открытых данных.
В заключении изложенного текста необходимо сделать несколько
выводов:
20
Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации:
Электронный ресурс: https://www.minfin.ru/ru
26
1) Организация бюджетного процесса в Российской Федерации
осуществляется соответствующими органами государственной власти и
органами местного самоуправления в условиях постоянного развития
федерального законодательства и наделения Федерального казначейства и
финансовых органов субъектов РФ, финансовых органов муниципальных
образований новыми дополнительными полномочиями. Обращает на себя
внимание тот факт, что совершенствование правового регулирования
бюджетного процесса нацелено на изменение принципов бюджетного
планирования и трансформацию контроля с последующего на
предварительный. Изменение законодательства происходит постепенно и
одновременно с постоянным анализом вводимых изменений, а также на основе
межведомственного взаимодействия федеральных органов государственной
власти, что обеспечивает системность изменений.
2) Регулярное изменение множества нормативных актов затрудняет их
практическое применение, особенно со стороны финансовых органов
муниципальных образований. В связи с чем, от руководителей и работников
финансовых органов требуются навыки быстрой адаптации к новым условиям
организации бюджетного процесса с одновременным надлежащим
осуществлением уже имеющихся полномочий. Одним из действенных решений
эффективной реализации всех полномочий финансового органа является
максимальная автоматизация бюджетного процесса. В противном случае не
удастся охватить абсолютно все направления деятельности финансового
органа, что неминуемо скажется на качестве управления общественными
финансами.
3) Особое внимание заслуживает факт новых полномочий для
специалистов финансовых органов муниципальных образований. Особенно для
муниципальных районов и сельских поселений, выполнение этих новых
полномочий никоим образом не отразилось на их численности, а организация
обучения работников финансовых органов остается на совести их
руководителей и, как правило, является инициативой самого работника.
27
4) Ситуация усугубляется еще и отсутствием специализированных
программных продуктов в деятельности финансовых органов муниципальных
районов и сельских поселений. С учетом их стоимости позволить себе такую
роскошь могут немногие. Например, в Оренбургской области из 16
муниципальных районов лишь два муниципальных района приобрели систему
автоматизации осуществления закупок, которая позволяет автоматизировать и
контроль в сфере закупок.
5) Однако, как показала практика, само внедрение программного
продукта для автоматизации закупок достаточно сложный процесс и наличие
автоматизации закупок не может само по себе наладить работу финансового
органа в соответствии с требованиями законодательства. Поскольку требуется
адаптация программного продукта под сложившиеся бизнес- процессы и/или
изменение самих бизнес-процессов с учетом автоматизированной системы. При
этом на начальном этапе внедрения автоматизированных систем ожидаемый
эффект быстрого результата оборачивается увеличением нагрузки на
работников, которым помимо исполнения прежних обязанностей параллельно
приходится оперативно изучать и вникать в функционал программного
продукта, а также применять его в своей непосредственной деятельности.
6) К проблемам организации бюджетного процесса в Российской
Федерации можно отнести:
а) постоянное изменение федерального законодательства;
б) появление новых дополнительных функций финансовых органов при
одновременном ограничении их штатной численности;
в) отсутствие системы повышения квалификации работников финансовых
органов муниципальных образований;
г) ограниченность ресурсов муниципальных образований;
д) отсутствие возможности приобретения муниципальными
образованиями информационных систем, обеспечивающих бюджетный процесс
в полном объеме (по всем полномочиям финансового органа);
28
е) отсутствие методического сопровождения финансовых органов
муниципальных образований;
ж) разрозненность подзаконных правовых актов, регулирующих
бюджетные процедуры.
В условиях глобализации мировой экономики эффективное управление
государственными и муниципальными финансами приобретает
фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения
устойчивости национальных бюджетных систем, финансовой безопасности и
устойчивого экономического роста. В связи с этим бюджетный процесс
представляет собой ту ось, вокруг которой вращается система управления
государственными и муниципальными финансами.
Именно этим и обусловлен весьма многогранный и многоаспектный
характер содержания бюджетного процесса. Теоретической и
методологической основой его организации при этом служат научные
концепции об общественных финансах, в частности о государственных и
муниципальных финансах, ведущим звеном которых является бюджетная
система данной страны. Последняя, в свою очередь, функционирует как главная
финансовая база деятельности государственных и муниципальных органов
власти в сферах экономического и социального развития общества.
В ходе организации бюджетного процесса выявляются возможные пути
совершенствования управления всей бюджетной системой страны с помощью
новых подходов и методов, базирующихся на системе современных
теоретических, методологических концепций развития государственных и
муниципальных финансов.
Применительно к России, например, современный этап перехода к
новому качеству роста экономики – модернизации и инновационному росту с
фактическим началом активной государственной политики в области
структурных экономических реформ (диверсификации экономики) –
предъявляет новые прогрессивные подходы к организации бюджетного
29
процесса, соответственно и к управлению государственной и муниципальной
финансовой системой страны.
Бюджетный процесс – это совокупность следующих друг за другом
этапов (стадий) формирования и исполнения бюджетов, начиная с составления
их проектов и заканчивая утверждением отчетов об их исполнении,
подчиненных целям создания централизованных фондов денежных средств
(государственных, муниципальных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов) и их использования для финансового обеспечения
функций и задач государства и органов местного самоуправления.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6)
21
бюджетный процесс
– регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и других
участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов
бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их
исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней
проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности. Общая
структура бюджетного процесса в РФ и механизмы его организации
представлены в виде схемы (рисунок 6)
Каждая стадия бюджетного процесса имеет свое назначение, и все они
должны быть последовательно соблюдены в обозначенные законодательством
сроки. Бюджетный процесс от начала составления проектов бюджетов до
утверждения отчетов об их исполнении может длиться более трех лет. Этот
период называется бюджетным циклом. Практикуется также понятие
бюджетного года, означающего время, в течение которого исполняется
конкретный бюджет. Здесь теоретически возможны сроки от одного дня до
нескольких лет.
21
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)
30
Рисунок 6. Структура бюджетного процесса Российской
Федерации и механизмы его организации
Известны месячные, квартальные, полугодовые, девятимесячные,
годовые, трехлетние, пятилетние бюджеты и т.д. Однако на практике в
наибольшей степени распространен годовой бюджет государства, когда
бюджетный год составляет 12 месяцев. Причём начинаться этот период может с
любого числа любого месяца.
В России бюджетный год приравнен к календарному, т.е. длится с 1
января по 31 декабря. Бюджетный процесс в любой стране подразумевает
определенный порядок и последовательность вступления в бюджетные
отношения различных субъектов, являющихся участниками этого процесса,
согласно их функциональному назначению и задачам, а также полномочиям,
закреплённым за ними бюджетным законодательством.
Основные задачи организации бюджетного процесса:
- выявление финансовых и материальных резервов в масштабе страны;
31
- определение общего объема доходов бюджетов и размеров их
отдельных источников в соответствии с прогнозом социально-экономического
развития страны;
- установление общего объема расходов бюджетов и их направлений
исходя из потребностей финансирования государственных социально-
экономических программ и мероприятий;
- согласование показателей доходов и расходов бюджетов с общей
программой макроэкономической и финансовой стабилизации страны;
- сокращение и ликвидация бюджетного дефицита;
- регулирование межбюджетных отношений в целях обеспечения
сбалансированности всех видов бюджетов;
- повышение научного уровня бюджетного планирования и
прогнозирования;
- усиление контроля за расходованием бюджетных средств для
достижения их высокой результативности;
- повышение эффективности управления системой государственных и
муниципальных финансов страны.
Из определения содержания бюджетного процесса в РФ вытекает, что он
регламентируется законодательством. В связи с этим следует особо отметить,
что во всех странах мира общие правовые основы организации бюджетного
процесса закреплены, прежде всего, в их конституциях, где определены
главные участники этого процесса (парламент, президент, правительство,
министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, бюджетный
процесс регламентируют специальные законодательные и правовые
нормативные акты: например, в РФ – Бюджетное послание Президента,
Бюджетный кодекс, соответствующие федеральные законы, правовые акты
местного самоуправления и др. Нормы бюджетного права – это установленные
и охраняемые государством правила поведения участников бюджетного
процесса, выраженные в их полномочиях (юридических правах и
обязанностях).
32
Данные нормы в зависимости от их характера с определённой
условностью можно подразделять на материальные и процессуальные.
Материальные нормы бюджетного права устанавливают: бюджетное
устройство и бюджетную систему; состав её доходов и направления расходов;
полномочия участников бюджетного процесса в отношении получения доходов
и финансирования расходов бюджетов и др.
Материальные нормы составляют основу бюджетного права в области
организации бюджетного процесса. Что касается процессуальных норм
бюджетного права, то они выполняют подчиненную, служебную роль по
отношению к материальным нормам. Однако это не умаляет их практического
значения, поскольку они обеспечивают правильное применение материальных
норм в организации бюджетного процесса в стране. Отличительной
особенностью процессуальных норм бюджетного права является их
процедурный характер и распространение на все стадии организации
бюджетного процесса. Кроме того, эти нормы играют важную роль, например,
в чёткой регламентации процедуры разрешения разногласий, возникающих
между законодательными (представительными) и исполнительными органами
власти при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов (формирование
согласительных комиссий из представителей парламентов и правительств), и в
решении других процедурных вопросов.
Традиционный бюджетный процесс означает, что его участники
(министерства, ведомства и другие участники) испрашивают, а скорее требуют
столько же средств на очередной год, что и в текущем бюджетном году плюс
еще поправка на рост цен и зарплат (в зависимости от уровня инфляции).
Естественно, испрашиваются и дополнительные средства на очередной
финансовый бюджетный (год) и плановый период (в условиях составления
трехлетнего бюджета) по новым видам деятельности. Часто бывает, что
участники бюджетного процесса представляют списки пожеланий о получении
дополнительных средств.
33
Такой порядок организации бюджетного процесса порождает давление
снизу на министерство финансов в его бюджетной работе в части составления
проектов бюджетов, и указанный процесс становится расходно-
ориентированным. Опыт значительного числа стран мира показывает, что при
этой модели формирования бюджетов министерству финансов и правительству
трудно долго противостоять такому давлению.
Бюджетный процесс, в котором инициатива принадлежит
бюджетополучателям и их министерствам (участникам бюджетного процесса),
приводит к быстрому росту бюджетных расходов и налогового бремени,
которые, в свою очередь, ведут к большому дефициту бюджета и
нестабильности в перспективе развития государственных финансов. В
расходно-ориентированном бюджетном процессе решения по отдельным
деталям бюджета идут от части к целому.
Составление бюджета подразделяется на 4 этапа:
1) Разработка плановых проектов бюджета.
2) Рассмотрение проектов, их корректировка и последующее
утверждение.
3) Исполнение бюджетов.
4) Составление отчетов и публикация данных об исполнении бюджетов.
Продолжительность проектов федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов составляет 3 года (1 и 2 этапы длятся
18 месяцев; 3 этап – 12 месяцев; последний – до 6 месяцев), что включает в себя
финансовый год и плановые периоды.
22
Аналогичная ситуация наблюдается при составлении проектов бюджетов
субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением ситуаций, когда
22
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 27.12.2019)