104
2) сроков представления отчетности (об исполнении муниципальных
заданий, ежеквартальной и годовой бюджетной и бухгалтерской отчетности и
др.);
3) сроков осуществления проверок и т.п. Перспективное планирование
должно предусматривать, обязательную разработку проектов правовых актов
по организации бюджетного процесса (изменений к ним) с учетом изменений
действующего бюджетного законодательства – на перспективу.
Такой план позволит организовать не только внутреннюю деятельность
самого финансового органа, но и упорядочит в целом работу других участников
бюджетного процесса. Также план позволит руководителю осуществлять
контроль текущей деятельности своих подчиненных и выполнение сроков
другими участниками бюджетного процесса, своевременно принимать
управленческие решения.
Более того, на основе анализа исполнения плана текущего финансового
года может быть принято решение о необходимости дополнить или исключить
какие-либо действия либо уточнить сроки, а также с учетом вносимых
изменений в бюджетное законодательство определить приоритеты развития,
«точки роста» на перспективу. Именно поэтому такое планирование названо
«перспективным», поскольку требует учесть тенденции развития бюджетного
процесса и нацелен на развитие.
2. Внедрение принципов процессного подхода к бюджетным процедурам
и их совершенствование на основе реинжиниринга. Возможность применения
процессного подхода в управлении общественными финансами обусловлена
действующими правовыми актами. Несмотря на то, что в них прямо не
указывается о применении процессного подхода, исходя из их системного
анализа, установлено, что принципы процессного подхода уже заложены в
основу управления общественными финансами.
Так, методология внутреннего финансового контроля требует от
администраторов бюджетных средств38 формирования перечней операций
(действий по подготовке документов, необходимых для выполнения
105
внутренней бюджетной процедуры), необходимых для утверждения карт
внутреннего финансового контроля. А перечни операций – это не что иное, как
описание (детализация) процесса.
Среди работников финансовых органов существует мнение, что описание
процесса в виде составления указанных выше перечней операций не уместно,
т.к. отнимет огромное количество времени как при их составлении, так и далее
при контроле их выполнения. Однако, эта позиция необоснованна, поскольку
применяемые информационные системы в сфере управления общественными
финансами позволяют автоматизировать как описание процесса, так и его
контроль.
Т.е., по сути, информационная система позволяет настроить и
осуществлять общее название для всех участников бюджетного процесса,
обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении,
перечислении, распределении, списании бюджетных средств, то есть
обладающих распорядительными полномочиями.
К администраторам бюджетных средств относятся главные
распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при
исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и
администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам),
главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета
(при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита).
Применяются, начиная с уровня Федерального казначейства и заканчивая
финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований процесс в
точном соответствии с Бюджетным кодексом и муниципальными правовыми
актами.
Детальное описание процессов, организуемых и выполняемых
финансовым органом, позволило бы упорядочить его работу изнутри,
систематизировать данные (информацию, документы) и сроки их
формирования и прохождения, что, в свою очередь, могло бы быть основой для
разработки единой методики организации работы финансового органа и
106
примерного штатного расписания. Также немаловажным является тот факт, что
такое описание процессов позволит вновь принятому работнику быстрее
адаптироваться и самостоятельно исполнять функции в рамках отдельных
процессов, в которых он участвует. Это подтверждается и имеющимися
практиками регионов, например, Министерство финансов Оренбургской
области.
Формирование и реализация бюджетной политики на региональном и
местном уровнях в 2020-2022 годы будет осуществляться в условиях
совершенствования подходов к организации межбюджетных отношений,
направленного на расширение бюджетных полномочий субъектов Российской
Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским
делением), уточнение форм, порядков и условий предоставления
межбюджетных трансфертов, уточнение положений, связанных с
ограничениями по организации бюджетного процесса на муниципальном
уровне, контролем за их исполнением и применением мер к нарушающим такие
ограничения муниципалитетам, что найдет отражение в подготовленных
Минфином России поправках в Бюджетный кодекс и проекте новой редакции
Бюджетного кодекса.
Расширение бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и
муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением)
предусматривает возможность установления единых нормативов отчислений в
бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных
неналоговых платежей, создаст условия для расширения доходной базы
местных бюджетов, позволит учитывать данные неналоговые поступления при
взимании «отрицательных» трансфертов и при выравнивании бюджетной
обеспеченности в составе доходного потенциала бюджетов муниципалитетов.
Уточнение положений, регламентирующих формы, порядки и условия
предоставления межбюджетных трансфертов на региональном и местном
уровнях приведет к расширению форм предоставления межбюджетных
трансфертов для местных бюджетов посредством введения «горизонтальных»
107
субсидий, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности,
единой субвенции. При предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований предусмотрены случаи, при
которых регионы имеют возможность снижать размеры критериев
выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (финансовых
возможностей) муниципалитетов, а также расширятся возможности снижения
размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований
Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в
документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-
экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов
увеличивает актуальность разработки и реализации мер по повышению
эффективности использования бюджетных средств.
Одним из приоритетных направлений повышения эффективности
бюджетных расходов в предстоящем периоде будет выступать развитие
института государственных (муниципальных) программ на проектных
принципах управления. С учетом интеграции предусмотренных Указом
Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 национальных
проектов (программ) государственные программы должны стать простым и
эффективным инструментом организации как проектной, так и процессной
(текущей) деятельности государственных органов, отражающим взаимосвязь
затраченных ресурсов и полученных результатов.
Предполагается внедрение комплексного механизма аудита (обзора)
бюджетных расходов.
Будет внедрена система управления налоговыми
расходами (выпадающими доходами бюджета, обусловленными налоговыми
льготами, преференциями по налогам и сборам, предусмотренным в качестве
мер государственной поддержки в соответствии с целями государственных
программ и (или) целями социально-экономической политики, не
108
относящимися к государственным программам) и обеспечена ее интеграция в
бюджетный процесс.
Кроме того, в целях повышения операционной эффективности
бюджетных расходов предполагается дальнейшее совершенствования процедур
планирования и технологий исполнения бюджета, включая:
- расширение практики внедрения обоснований бюджетных ассигнований
для получателей бюджетных средств и создание на федеральном уровне единой
системы обоснования расходов;
- введение в процедуру планирования бюджетных инвестиций в объекты
капитального строительства механизма обоснования инвестиций и проведения
его технологического и ценового аудита;
- формирование и ведение реестра конечных получателей субсидий из
бюджета;
- продолжение работы по установлению общих требований к правилам
предоставления грантов в форме субсидий различным категориям
грантополучателей, а также разработке и утверждению типовых форм
соглашений о предоставлении указанных грантов;
- совершенствование порядка авансирования по государственным
контрактам (контрактам, договорам);
- расширение применения механизма казначейского сопровождения на
новые виды целевых средств, в том числе с применением казначейского
обеспечения обязательств;
- внедрение бюджетного мониторинга (сбора, анализа информации о
движении и использовании бюджетных средств) на всех этапах бюджетного
процесса.
В сфере управления временно свободными остатками средств
федерального бюджета предполагается:
- переход к функционированию единого казначейского счета (в Банке
России – единый казначейский счет, в Федеральном казначействе –
казначейские счета публично-правовых образований и юридических лиц, не
109
являющихся участниками бюджетного процесса), что позволит также сократить
сроки проведения операций;
- дальнейшее развитие инструментов управления ликвидностью:
размещение временно свободных остатков на депозитах через клиринговые
организации, проведение операций на организованных торгах.
В целях обеспечения справедливой конкуренции на рынке
государственных (муниципальных) услуг в предстоящем периоде
предстоит завершение формирования нормативно правовой базы,
обеспечивающей доступ негосударственных организаций к оказанию
государственных услуг.
Необходимым условием повышения эффективности бюджетных расходов
также является обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных
расходов. В рамках данного направления предполагается:
- внедрение и применение единых федеральных стандартов внутреннего
государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливающих
единые принципы, определения и основания проведения проверок, ревизий и
обследований, права и обязанности должностных лиц органов контроля и
объектов контроля, закрепляющих риск-ориентированные подходы к
планированию контрольной деятельности, а также обеспечивающих
исключение дублирования контрольных мероприятий органов внешнего
государственного (муниципального) финансового контроля;
- обеспечение взаимосвязи внутреннего финансового контроля и
внутреннего финансового аудита с системой оценки качества финансового
менеджмента главных администраторов (администраторов) бюджетных средств
за внедрения и применения единых федеральных стандартов внутреннего
финансового аудита;
- совершенствование методологии ведения бюджетного учета,
составления финансовой отчетности в целях повышения качества и
прозрачности информации, раскрываемой в бюджетной отчётности, путем
110
внедрения и применения федеральных стандартов бухгалтерского учета для
организаций государственного сектора;
- развитие методологии формирования информации по статистике
государственных финансов;
- обеспечение открытости бюджетного процесса и вовлечение в него
граждан.
В целях повышения эффективности государственных расходов
предполагается дальнейшее развитие контрактной системы в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
посредством:
- обеспечение функционирования операторов электронных площадок при
осуществлении закупок в электронной форме для обеспечения государственных
и муниципальных нужд, а также закупок в электронной форме,
осуществляемых отдельными видами юридических лиц среди субъектов малого
предпринимательства;
- дальнейшего наполнения каталога товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- совершенствования методологии определения начальной
(максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с
единственным поставщиком путем реализации пилотного проекта,
предусматривающего создание единого агрегатора торговли -
информационного ресурса;
- дальнейшего упрощения действий должностных лиц заказчиков при
нормировании, планировании, определении поставщиков (подрядчиков,
исполнителей), и участников закупок при подготовке заявок на участие в
закупках;
- упорядочения полномочий органов контроля.
В целях формирования комплекса конкретных мер по повышению
эффективности бюджетных расходов Правительством Российской Федерации
111
будет утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов
на 2019-2024 гг.
Таким образом, в свете предстоящих изменений бюджетного
законодательства роль финансового органа возрастает и становится, очевидно,
что именно от позиции финансового органа, от его способности быстро
адаптироваться к изменяющимся условиям зависит уровень качества
финансового менеджмента в соответствующем публично-правовом
образовании.
Для совершенствования бюджетного процесса в Оренбургской области
требуется, в первую очередь, упорядочить деятельность самого финансового
органа, что, в свою очередь, упорядочит деятельность и других участников
бюджетного процесса. А в целом положительно отразится и на всей системе
управления государственными финансами в Оренбургской области. Реализация
всех возложенных функций финансовым органом становится возможна
исключительно при изменении принципов организации его деятельности, что
становится возможным при совокупном применении сформированных выше
рекомендаций.
112
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Настоящая работа посвящена организации и совершенствование
бюджетного процесса на региональном уровне (на примере Оренбургской
области).
В процессе исследования выбранной темы были выполнены следующие
задачи: выявлены тенденции перспективного развития бюджетного процесса в
Российской Федерации – изучен проект Бюджетного кодекса, подготовленный
Минфином России, с учетом материалов научных конференций и разъяснений
специалистов Минфина и Федерального казначейства, установлены
перспективы вносимых изменений.
Основным существенным изменением бюджетного процесса является
трансформация внутреннего финансового контроля, полномочия, по
осуществлению которого исполняются соответствующими финансовыми
органами; проанализированы основы организации бюджетного процесса в
Оренбургской области – в ходе исследования были систематизированы
правовые акты Оренбургской области по вопросам организации бюджетного
процесса.
На протяжении последних лет проводятся исследования бюджетной
системы Оренбургской области, которые позволяют выделить основные
проблемы, требующие разрешения. К ним следует отнести:
— незавершенность децентрализации межбюджетных отношений ;
— низкая эффективность расходования бюджетных средств;
— совершенствование налоговой системы Оренбургской области;
— повышение эффективности (доходность) использования
государственной собственности, собственности Оренбургской области и
собственности муниципальных образований.
Данные проблемы могут быть разрешены посредством реализации
бюджетной политики Оренбургской области по следующим направлениям.
113
Для решения проблемы межбюджетных отношений необходимо
существенно расширить налогово-бюджетные полномочия региональных и
местных властей и повысить ответственность за их использование при
одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных
ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах
консолидированного бюджета. Проблемы межбюджетных отношений сегодня
остро стоят перед многими регионами, в их числе и Оренбургская область.
Новизна проблемы заключается в том, что существующая межбюджетная
политика носит дестимулирующий характер и нуждается в изменениях. Во-
первых, необходимо учитывать, что Российская Федерация очень разная по
территории, и инструменты поддержки заинтересованности регионов могут
различаться. Регионы необходимо поощрять исходя из критериев оценки их
деятельности. Для того чтобы регионы поднимали свой потенциал и темпы
экономического роста страны росли, нужно предоставить существенно больше
дополнительных свобод субъектам Федерации. Необходимо заострить
внимание на проблеме контрольно-надзорных функций. «Деятельность 80%
надзорных органов мешает регионам стимулировать свой потенциал.
Необходимо передать регионам часть полномочий по надзору-контролю, и на
федеральном уровне часть функций нужно сократить, крайне важно уменьшить
давление на бизнес в регионах.
Проблему низкой эффективности расходования бюджетных средств
Оренбургской области можно решить, пересмотрев структуру бюджетных
расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений
в бюджетных расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения,
выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы,
создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с
уплатой налогов. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению
услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число
злоупотреблений. Эффективность программно-целевого бюджетирования в
Оренбургской области, по нашему мнению, должна рассматриваться, прежде