94
Глава 3. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование
системы управления доходами и расходами в России и
Оренбургской области
3.1 Факторы, влияющие на развитие бюджетного процесса в России и
на региональном уровне
На сегодняшний день бюджетная система России претерпела ряд
изменений. Произошло формирование трех уровней бюджетной системы. Была
реализована система устаревших основ построения бюджетной системы
новыми принципами. Также осуществлена первая реформа в системе
межбюджетных отношений. Продолжен процесс разделения функций
бюджетов разных уровней.
Стоит сказать, что бюджетный процесс в России хоть имеет
положительные стороны, но его содержание требует существенных изменений.
Объяснить это можно тем, что в бюджетный процесс Российской Федерации не
включены механизмы среднесрочного планирования и обеспечения
результативности бюджетных расходов.
65
На протяжении последних лет проводятся исследования бюджетной
системы Российской Федерации, которые позволяют выделить основные
проблемы, требующие разрешения. К ним следует отнести:
— незавершенность децентрализации бюджетной системы
(межбюджетные отношения);
— низкая эффективность расходования бюджетных средств;
— совершенствование налоговой системы;
— повышение эффективности (доходность) использования
государственной собственности, собственности субъектов РФ и собственности
муниципальных образований;
65
По разные стороны рейтинга // Бюджет, 2018, №05, [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://bujet.ru/article/344264.php
95
— совершенствование нормативно-правовой базы, фиксирование
механизма перехода расходов верхнего уровня на бюджеты нижних уровней
бюджетной системы;
— оптимизация бюджетной системы на базе обобщения теории и
реализации ее положений в практику бюджетного процесса.
Данные проблемы могут быть разрешены посредством реализации
бюджетной политики по следующим направлениям:
1. Для решения проблемы межбюджетных отношений необходимо
существенно расширить налогово-бюджетные полномочия региональных и
местных властей и повысить ответственность за их использование при
одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных
ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах
консолидированного бюджета.
66
2. Проблему низкой эффективности расходования бюджетных средств
можно решить, пересмотрев структуру бюджетных расходов, сокращая
ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений в бюджетных
расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения, выплачивать
достойную заработную плату работникам социальной сферы, создать механизм,
связывающий доступ граждан к общественным благам с уплатой налогов.
Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению услуг для
бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число
злоупотреблений.
67
3. Повышение эффективности бюджетной политики в сфере доходов,
включает:
− обеспечение качественного функционирования налоговой системы.
Ключевым направлением политики в налоговой сфере должно стать
66
Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных
данных. НИФИ // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.nifi.ru/ru/rating
67
По разные стороны рейтинга // Бюджет, 2018, №05, [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://bujet.ru/article/344264.php
96
обеспечение приемлемых фискальных условий деятельности для субъектов
различных уровней бюджетной системы;
− формированием эффективной системы управления доходностью
государственных активов. Роль государства в экономической сфере должно
быть исходя из принципа его необходимости и эффективности, фиксации
степени и форм участия, которые обеспечили бы нужную степень мобилизации
доходов в бюджет государства;
− оптимизация доходов от внешнеэкономической деятельности. В
среднесрочной перспективе будет продолжена работа по унификации
таможенного тарифа, сокращению таможенных льгот, гармонизации
таможенных процедур, которые направлены на повышение прозрачности
внешнеэкономических операций, которые обеспечивают рост доходов
государственного бюджета от внешнеэкономической деятельности.
68
4. Реализации качественной системы бюджетных расходов, которая
ориентирована на стимулирование экономического роста и обеспечение
оптимального использования бюджетных средств.
Планирование бюджетной политики в сфере расходов бюджета
государства в среднесрочной перспективе должно строиться на следующих
основах:
− расходы бюджета формируются на основе реализации приоритетов
социально-экономической политики, создания условий для подъема
инвестиционной и инновационной активности, формирования других
необходимых предпосылок устойчивого развития;
− формирование четкой системы критериев обоснования оценки
эффективности бюджетных расходов;
− реализация программно-целевого подхода при соблюдении
установленных нормативов финансирования расходов государственного
бюджета.
68
Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных
данных. НИФИ // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.nifi.ru/ru/rating
97
5. Эффективное управление активами и пассивами государства,
переход к активному управлению государственным долгом.
Стоит создать эффективную систему управления зарубежными активами
Российской Федерации. При этом есть необходимость разработать и провести
операции по переводу части долга стран-должников перед в долю российского
участия в инвестиционных проектах на территории этих стран с целью более
активного продвижения российских внешнеэкономических интересов на
рынках стран-должников. Еще одной целью является совершенствование
политики государства в кредитной сфере по отношению к странам дальнего
зарубежья и государств-участников СНГ. Такое урегулирование станет
способом долгосрочной экономической политики, которая будет направлена на
стимулирование промышленного производства и экспорта готовой продукции,
расширение рынков сбыта, а также разработку комплексного подхода к
разрешению финансовых вопросов с государствами-должниками.
69
6. Оптимизация бюджетного процесса упорядочение бюджетных
процедур может происходить также путем:
− перевода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех
уровней;
− обеспечения прозрачности бюджетов и бюджетных процедур,
обязательная публикация бюджетной отчетности в соответствии с разделами
бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы;
− улучшения системы государственных закупок, которые обеспечивает
конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг
для государственных нужд;
− урегулирования имеющейся бюджетной дебиторской и кредиторской
задолженности, максимальной консолидации в бюджетах всех уровней
внебюджетных фондов и целевых бюджетных фондов;
69
Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных
данных. НИФИ // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.nifi.ru/ru/rating
98
− сохранения принципа общего покрытия бюджетных расходов
доходами и др.
70
На протяжении последних лет проводятся исследования бюджетной
системы Оренбургской области, которые позволяют выделить основные
проблемы, требующие разрешения. К ним следует отнести:
— незавершенность децентрализации межбюджетных отношений ;
— низкая эффективность расходования бюджетных средств;
— совершенствование налоговой системы Оренбургской области;
— повышение эффективности (доходность) использования
государственной собственности, собственности Оренбургской области и
собственности муниципальных образований.
Данные проблемы могут быть разрешены посредством реализации
бюджетной политики Оренбургской области по следующим направлениям.
Для решения проблемы межбюджетных отношений необходимо
существенно расширить налогово-бюджетные полномочия региональных и
местных властей и повысить ответственность за их использование при
одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных
ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах
консолидированного бюджета. Проблемы межбюджетных отношений сегодня
остро стоят перед многими регионами, в их числе и Оренбургская область.
Новизна проблемы заключается в том, что существующая межбюджетная
политика носит дестимулирующий характер и нуждается в изменениях. Во-
первых, необходимо учитывать, что Российская Федерация очень разная по
территории, и инструменты поддержки заинтересованности регионов могут
различаться. Регионы необходимо поощрять исходя из критериев оценки их
деятельности. Для того чтобы регионы поднимали свой потенциал и темпы
экономического роста страны росли, нужно предоставить существенно больше
дополнительных свобод субъектам Федерации. Необходимо заострить
70
Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных
данных. НИФИ // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.nifi.ru/ru/rating
99
внимание на проблеме контрольно-надзорных функций. «Деятельность 80%
надзорных органов мешает регионам стимулировать свой потенциал.
Необходимо передать регионам часть полномочий по надзору-контролю, и на
федеральном уровне часть функций нужно сократить, крайне важно уменьшить
давление на бизнес в регионах.
Проблему низкой эффективности расходования бюджетных средств
Оренбургской области можно решить, пересмотрев структуру бюджетных
расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений
в бюджетных расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения,
выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы,
создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с
уплатой налогов. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению
услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число
злоупотреблений. Эффективность программно-целевого бюджетирования в
Оренбургской области, по нашему мнению, должна рассматриваться, прежде
всего, с точки зрения экономии бюджетных средств в результате их
распределения на реализацию госпрограмм. Важно отметить, что
эффективность программно-целевого бюджетирования может быть определена,
прежде всего, посредством оценки эффективности главного его инструмента -
государственной программы. Многие экономисты подчеркивают жесткую
необходимость разграничения категорий «результативность» и
«эффективность», понимая под первой способность достигать поставленных
целей, а под второй - оптимальное соотношение затраченных ресурсов и
полученных результатов. Подобный подход нашел свое применение в
Оренбургской области.
Анализ разработки и реализации ряда государственных программ в
Оренбургской области позволил выявить следующие проблемы: недостаточно
четкие формулировки целей и задач госпрограмм усложняют определение
оптимального перечня мероприятий, реализуемых для достижения конкретных
конечных результатов реализации программ. Каждое мероприятие, в том числе
100
бессмысленное, требует определенного объема финансового обеспечения. В
итоге происходит распыление бюджетных средств, снижается результативность
их использования; не устанавливаются пороговые (критические) значения
индикаторов программ (максимально и минимально допустимые). На практике
это затрудняет оценку эффективности реализации госпрограмм с позиции
улучшения или ухудшения ситуации в сфере реализации государственной
программы и не позволяет выявить, например, последствия недостижения
целевых показателей;
- постоянная корректировка объемов финансового обеспечения
реализации государственных программ может привести к невыполнению
запланированных результатов и в конечном итоге неэффективной реализации
программ и низкой результативности использования бюджетных средств
субъекта РФ; по объективным причинам происходит искусственное повышение
фактических значений индикаторов относительно плановых значений; из
областного бюджета выделяются недостаточные объемы фактического
финансового обеспечения программ и др.
- совершенствование налоговой системы Оренбургской области.
Поскольку доля собственных налоговых доходов в структуре доходов
региональных бюджетов невысока, существует зависимость региональных и
местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. Доля безвозмездных
поступлений в доходах регионов в среднем составляет около 20 %. В 2019 г.
объем безвозмездных поступлений, в структуре которых основная доля
принадлежит безвозмездным трансфертам (более 95 %), от других бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации составил 1,54 трлн. руб., а их доля
в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ — 15,7 %. При этом в
разных регионах эта доля различается. Так, если в 2019 г. она составила в
Оренбургской области — 88 %. Представляется, что решение проблемы лежит
в разных плоскостях. С одной стороны, можно существенно изменить
ситуацию при помощи реформирования бюджетного законодательства с
позиции закрепления новых доходных источников за бюджетами субъектов
101
Федерации, а именно Оренбургской области, собранных на соответствующей
территории. Более простой и понятный путь — возможность установления
повышенных нормативов отчислений в региональные бюджеты от акцизов на
алкогольную и табачную продукцию и налога на добычу полезных ископаемых
или возможность зачисления доходов от водного налога в региональные
бюджеты.
- повышение эффективности (доходность) использования
государственной собственности Оренбургской области и собственности
муниципальных образований. В проведенном исследовании предлагается
обширный перечень мер, общий смысл которых состоит в том, что размеры и
состав госсобственности Оренбургской области должны соответствовать
провозглашаемым ими целям и задачам стратегического развития. Субъектам
РФ в том числе Оренбургской области важно постоянно отслеживать, какая
собственность имеется и/или должна находиться в их распоряжении, и
насколько эффективно с позиций своего целевого назначения она используется.
При этом необходимо повысить общий уровень открытости информации
при управлении госсобственностью Оренбургской области и активно
привлекать общественность, например, при проведении экспертиз
государственных проектов и подведении итогов конкурсов (торгов) по
реализации государственного регионального имущества в случае его
приватизации.
На сегодняшний день Федеральным казначейством совместно с
Минфином России для обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности
деятельности государственных органов, а также повышения качества их
финансового менеджмента за счет формирования единого информационного
пространства и применения информационных и телекоммуникационных
технологий в сфере управления государственными финансами создаются
подсистемы централизованного ведения бухгалтерского учета и формирования
бюджетной отчетности федеральных органов исполнительной власти.
Повышение уровня автоматизации процесса ведения бюджетного учета
102
осуществляется на базе информационной системы управления общественными
финансами «Электронный бюджет». По итогам реализации проекта 52
Федеральных органа исполнительной власти, а это более 1500 организаций
получателей, распорядителей бюджетных средств, перейдут на сервисную
модель ведения бухгалтерского учета и отчетности, предоставляемую
Федеральным казначейством.
Подводя итог вышесказанному, стоит сказать, что, несмотря на то, что на
протяжении последних десятилетий бюджетная система Российской Федерации
постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и
экономических процессов, совершенствование бюджетного устройства
способно оказать значительное положительное воздействие на
функционирование всей рыночной системы. Современная ситуация в
бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления
регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между
органами управления, ответственными за формирование бюджетов,
распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет.
3.2 Рекомендации по совершенствованию организации бюджетного
процесса в субъектах Федерации
Роль финансового органа в организации бюджетного процесса
соответствующего публично-правового образования обусловлена правовыми
нормами действующего бюджетного законодательства. Финансовый орган
является «управляющим», именно от профессионализма, инициативности и
активности его работников зависит уровень финансового менеджмента в
государстве.
Каким образом руководителю финансового органа организовать
деятельность своих подчиненных, что именно будет способствовать
эффективности управления государственными (муниципальными) финансами в
настоящее время и на перспективу.
103
Какие задачи необходимо решить для совершенствования бюджетного
процесса в субъектах Федерации.
Именно размышления над обозначенными вопросами позволили
сформировать рекомендации по совершенствованию организации бюджетного
процесса в Оренбургской области:
1. Перспективное планирование деятельности финансового органа;
2. Внедрение принципов процессного подхода к бюджетным процедурам
и их совершенствование на основе реинжиниринга;
3. Автоматизация бюджетного процесса;
4. Внедрение и совершенствование новых принципов финансового
контроля;
5. Постоянная кадровая политика (формирование резерва кадров,
определение качеств, необходимых работникам финансового органа).
6. Поиск и внедрение эффективных методов развития персонала;
7. Создание и поддержание внутрикорпоративной культуры,
поддерживающей изменения (управление изменениями).
Далее рассмотрим содержание каждой из рекомендаций.
Перспективное планирование деятельности финансового органа. Такое
планирование включает в себя планирование и контроль:
а) сроков основных процедур по стадиям (этапам) бюджетного процесса в
течение текущего финансового года,
б) сроков предоставления другими участниками бюджетного процесса
документов, необходимых для осуществления бюджетного процесса, в том
числе:
1) сроков направления уведомлений, запросов участникам бюджетного
процесса о предоставлении документов, используемых для подготовки проекта
бюджета:
- обоснований планируемых бюджетных ассигнований, проекта плана
закупок;
- проекта государственных программ (изменений к ним) и т.д.