16
научно-исследовательские учреждения, высшие учебные заведения,
отраслевые академии наук, Министерства образования Российской федерации;
предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветери-
нарной службы, службы защиты растений;
государственные запасы и мобилизационные резервы, а также пред-
приятия, отвечающие за их сохранность;
исправительно-трудовые учреждения и лечебно-трудовых профилак-
ториев МВД РФ;
предприятия и объекты: топливно-энергетического комплекса, добы-
вающей промышленности, воздушного и трубопроводного транспорта;
федеральные автомобильные дороги, железные дороги, связь, телеви-
дение.
Управление государственной собственностью – это целенаправленное,
сознательное воздействие государства с помощью организационно-
экономических механизмов и методов социальных и экономических интересов
общества и государства на все имущественные объекты, находящиеся в ее соб-
ственности
8
.
Цели управления государственной собственностью можно определить
следующим образом:
создание условий, позволяющих обеспечить сохранность, развитие и
эффективность использования всей совокупности объектов государственной
собственности в контексте стратегических национальных интересов, трендов
долгосрочного развития государства;
последовательная оптимизация структуры государственной собствен-
ности – в контексте достижения и поддержания должной пропорциональности
на микро- и макроуровнях – для обеспечения экономического развития и эко-
номического роста;
8
Миронов А. Л. Государственное управление в России. Конституционный и институцио-
нальный аспекты. - М.: Юнити, 2017. - С. 35.
17
всестороннее вовлечение объектов государственной собственности в
экономический цикл, а, значит, в конечном счете, в процессы формирования
ВВП страны.
Достижение выше определенных целевых установок детерминировано
некоторой системой актуальных задач управления государственной собствен-
ностью:
организация и поддержание в работоспособном виде системы, позво-
ляющей на постоянной системной основе осуществлять инвентаризацию, учет
объектов государственной собственности, а также оформление прав на них;
максимизация уровня эффективности управления государственной
собственностью, что достигается посредством реализации всего спектра мето-
дов и финансовых инструментов, а также правовой регламентацией управлен-
ческих процессов;
формирование и реализация системы, в рамках которой в отношении
объектов государственной собственности достигается все многообразие функ-
ций менеджмента: планирование, управление, координация, контроль и надзор;
обеспечение реализации прав государства как одного из участников
рыночного механизма, обладающего кругом объектов собственности;
реализация финансово-экономического механизма, посредством кото-
рого осуществляется все многообразие платежей (в бюджеты различного уров-
ня), являющихся результатом использования и эффективного управления объ-
ектами собственности
9
.
Главную роль в управлении государственной собственностью играет сис-
тема федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя:
Правительство Российской Федерации, министерства, государственные коми-
теты, агентства, и другие уполномоченные правительством специальные орга-
9
Аташикова М. А. О системном подходе к управлению государственной собственностью //
Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2017.
№ 3. С. 211.
18
ны и государственные представители в акционерных обществах с государст-
венным капиталом
10
.
Рассматривая способы управления государственной собственностью,
можно отметить пять основных способов, которые чаще всего встречаются в
современной практике:
1. Продажа объектов государственной собственности, которая предпола-
гает переход полного права пользования, владения распоряжения к покупателю.
Данный способ позволяет решить вопрос с единовременным привлечением
значительного объема денежных ресурсов, а вследствие данной продажи по-
ступление от использования имущества новыми собственниками налоговых
выплат в казну государства
11
.
Основными недостатками данного способа является потеря дальнейшего
использования и получения дохода от проданного имущества, а также умень-
шение возможности выполнения социальных функций, сложности в поиске по-
купателя.
2. Передача государственной собственности в аренду. Права собственни-
ка сохраняются, такие как правомочия владения, распоряжения, право пользо-
вания передается лицу, арендующему данное имущество за определенную пла-
ту.
Основными преимуществами данного способа является: получение ста-
бильно дохода, возможность оставлять за собой право владения и распоряже-
ния данным имуществом, возможности использования данного имущества соб-
ственником самостоятельно.
10
Гаджирагимова З. Д. Особенности конституционно-правового регулирования института
собственности в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // Успехи со-
временной науки и образования. 2017. Т. 8, № 4. С. 20.
11
Блудова С. Н. Проблемы управления федеральной, региональной и муниципальной собст-
венностью // Вестник экспертного совета. 2018. № 3 (14). С. 30.
19
Недостатками данного способа являются: потеря ряда налоговых поступ-
лений (налог на имущество), отсутствие стимула арендатора инвестировать в
собственность, находящуюся в аренде
12
.
3. Образование государственных и муниципальных предприятий. Имуще-
ство передается организациям, предприятиям для предоставления услуг насе-
лению, реализации хозяйственной деятельности.
Преимуществами данного способа являются: государство самостоятельно
устанавливает направление деятельности, цели и задачи данных предприятий,
возможность получения прибыли, расширение возможностей решения соци-
ально-экономического развития страны.
Недостатками данного способа являются: отсутствие денежных поступ-
лений в кратчайшие сроки, возможное искусственное поддержание заранее
убыточных предприятий.
4. Внесение доли в уставной капитал акционерных обществ. Данный спо-
соб управления отличается от других тем, что государственные и муниципаль-
ные власти выступают соучредителями с частными лицами.
Преимуществом данного способа является: получение доходов в долго-
срочной перспективе, повышение эффективности использования объектов соб-
ственности, сохранения контроля над предприятиями.
Недостатками данного способа являются: отсутствие денежных поступ-
лений в кратчайшие сроки, а также искусственное поддержание со стороны го-
сударства убыточных организаций.
5. Развитие объектов собственности путем инвестирования. Можно отме-
тить, что инвестирование в нашей стране производится в основном в социально
значимые или перспективные отрасли для решения социально-экономических
задач государства в целом
13
.
12
Рой Н. А. Современные тенденции в системе управления государственной собственностью
в Российской Федерации: проблемы и пути их решения / Н. А. Рой, А. С. Шпак, Е. С. Миши-
на // Вестник Евразийской науки. 2018. № 3. С. 102.
13
Липски С. А. Государственное (муниципальное) управление и государственная служба. -
М.: Русайнс, 2018. – С. 72.
20
Преимуществом данного способа является решение социально значимых
задач, возможность получения дохода в будущей перспективе от использования
данной собственности или продажи.
Недостатком данного способа является необходимость единовременного
внесения денежных средств на реализацию инновационных программ.
Назначение государственного имущества как федерального, так и регио-
нального предполагает постоянное его использование, которое осуществляют
как государственные учреждения, так и частные организации, которым данное
имущество передано для использования и реализации поставленных целей и
задач. В этом контексте для обеспечения достижения целей государственного
управления в целом решаются следующие задачи:
— формируется полный реестр государственного имущества;
— четко разграничиваются полномочия всех государственных органов,
задействованных в этом процессе;
— проводится рыночная оценка при использовании имущества;
— осуществляется на постоянной основе ревизия и жесткий контроль за
использованием по назначению и сохранностью имущества государственными
учреждениями;
— создается правовая база процедур распоряжения государственным
имуществом;
— контролируется экологическое состояния;
— осуществляются меры по обеспечению кадрами
14
.
1.2. Исторические аспекты развития управления государственной
собственностью в России и зарубежных странах
Формирование института управления государственной собственностью в
России началось в XV веке и основывалось на применении принципа централи-
14
Блудова С. Н. Проблемы управления федеральной, региональной и муниципальной собст-
венностью // Вестник экспертного совета. 2018. №3 (14). С. 30.
21
зации. Большой вклад в развитие системы управления госсобственностью вне-
сли: Иван III, Иван IV (Грозный), Петр I, Екатерина II, П. А. Столыпин.
После 1917-го г. в СССР существовали три формы собственности: госу-
дарственная, кооперативно-колхозная и личная. Управление государственной
собственностью осуществлялось на основе принципа централизации. К недос-
таткам метода планового ведения хозяйства следует отнести:
формирование производственного плана для предприятий, выпус-
кающих товары широкого потребления, основывалось на теоретических пред-
ставлениях чиновников о потребностях и нуждах населения. Расчет потребно-
стей населения в товарах широкого потребления производился с учетом крите-
риев необходимости и достаточности, что привело к однообразию ассортимен-
та в магазинах;
руководство предприятиями, производящими продукцию промыш-
ленного назначения, осуществлялось: ЦК КПСС (директивы), Правительством
СССР (министерства), Госпланом и Госснабом путем формирования конкрет-
ных заданий для каждого предприятия.
Экономика России управлялась на основе отраслевого подхода с выделе-
нием отраслей в сферы: производственную и непроизводственную. В каждой из
перечисленных сфер находились объекты госсобственности. В 1990-м г. был
создан Государственный комитет России по управлению государственным
имуществом (КГИ), а в 1997-м г. КГИ был преобразован в Министерство госу-
дарственного имущества РФ.
Можно утверждать, что в период XV-XX вв. при изменении политическо-
го строя эволюция системы управления госсобственностью «Российская импе-
рия - РСФСР до 1991 г.» осуществлялась на основе сохранения принципа цен-
трализации.
На основании Указа Президента РФ «Об ускорении приватизации госу-
дарственных и муниципальных предприятий» (1991 г.) началась приватизация
предприятий и организаций. Основными целями приватизации были названы:
22
а) экономическая стабилизация; б) повышение экономической эффективности
деятельности предприятий; в) снижение бюджетных расходов.
К объектам подлежащих обязательной приватизации были отнесены:
предприятия торговли (оптовой и розничной), общественного питания
и бытового обслуживания;
предприятия и организации строительства и промышленности строи-
тельных материалов;
государственные сельскохозяйственные предприятия;
предприятия пищевой и легкой промышленности;
убыточные предприятия различных отраслей народного хозяйства;
законсервированные объекты и объекты незавершенного строительст-
ва, для которых истекли нормативные сроки строительства;
грузовой автотранспорт.
К объектам, приватизация которых запрещена, были отнесены:
недра земли, водные ресурсы, лесной фонд, воздушное пространство,
ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономи-
ческой зоны Российской Федерации;
предприятия и объекты электроэнергетики;
портовые сооружения, атомный, учебный, гидрографический флот,
флот для проведения спасательных работ и ликвидации разливов нефти в море,
ремонтно-технологическое предприятие «Атомфлот», производственное объе-
динение водных путей и каналов, судоходные инспекции, имущество отрядов
«Подводречстроя» и еще восемнадцать групп объектов.
К объектам, приватизация которых осуществляется по решению Прави-
тельства РФ, были отнесены:
предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доми-
нирующее положение на рынке;
предприятия атомного машиностроения;
23
высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения,
предприятия и объекты Российской Академии наук, Российской Академии об-
разования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и техни-
ческой политики Российской Федерации, Министерства образования Россий-
ской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, объ-
екты государственных научных центров, акционерное объединение «Научные
приборы», ведомственные дошкольные учреждения;
предприятия фармацевтической промышленности и промышленности
медико-биологических препаратов и еще пятнадцать групп объектов.
Приватизация предприятий сопровождалась спадом промышленного
производства, то есть цель «стабилизация экономики» к середине 1990-х гг. не
была достигнута.
В период 1960-1970-е гг. в СССР сформировалось явление «теневики»:
производство и реализация неучтенной продукции с целью личного обогаще-
ния лиц, управлявших промышленными и торговыми предприятиями.
К началу 1980-х гг. в СССР появились состоятельные граждане, для кото-
рых социалистическая система стала неприемлемой, так как нельзя было пока-
зать свое богатство.
В начале 1990-х гг. эти граждане активно скупали предприятия промыш-
ленности, торговли, строительства и так далее.
В 1992-м г. промышленные предприятия, производственные объединения
преобразовывались в акционерные общества на основе Указа Президента РФ
«Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий,
добровольных объединений государственных предприятий в акционерные об-
щества»
15
. Акционерные общества, в которых более пятидесяти процентов ак-
ций принадлежит государству, являются государственной собственностью.
15
Письмо Правительства РФ, Госкомимущества РФ от 30.07.1992 № ПМ-15/4834 «О мерах
по исполнению Указа Президента Российской Федерации «Об организационных мерах по
преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государствен-
ных предприятий в акционерные общества» от 1 июля 1992 года № 721» // Бизнес МН, № 30,
1992.
24
В 1993-м г. система управления промышленными предприятиями услож-
нилась путем формирования финансово-промышленных групп на основе Указа
Президента РФ «О создании финансово-промышленных групп в Российской
Федерации».
В 2013 г. была принята Государственная программа РФ «Управление фе-
деральным имуществом»
16
, в которой выделена подпрограмма «Повышение
эффективности управления федеральным имуществом и приватизации».
Результатом реализации подпрограммы обозначено формирование усло-
вий для перехода к инновационному социально ориентированному развитию
экономики, что предполагает:
1) оптимизацию «состава и структуры федерального имущества на макро-
и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для эконо-
мического роста, а также формирование экономической основы деятельности
публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления
задач и интересов Российской Федерации)»;
2) «повышение эффективности управления федеральным имуществом,
включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательно-
сти компаний с государственным участием с определением долго- и кратко-
срочных целей и задач управления»;
3) «ограничение «разрастания» государственного сектора экономики, в
том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и
ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами от-
раслевого и иного регулирования, а также соблюдения принципов планомерно-
сти, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и
задач».
Управлением государственной собственностью в России занимается Фе-
деральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимуще-
ство), которое находится в структуре Министерства экономического развития
16
Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федераль-
ным имуществом»: Распоряжение Правительства РФ от 16.02.2013 № 191-р // Собрание законо-
дательства РФ. – 2013. – 25 февраля. – №8. – ст. 852.
25
РФ. Росимущество – это федеральный орган исполнительной власти, осуществ-
ляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в об-
ласти земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и
правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.
Функционал Росимущество составляет проведение единой государствен-
ной политики в области управления имуществом и землями, разграничение го-
сударственной собственности, защита имущественных прав РФ, осуществление
учета федерального имущества.
Необходимо подчеркнуть, что в России планируется сокращение государ-
ственного имущества, но уменьшение доли государственной собственности от-
стает от запланированных темпов.
Оценим состояние государственной собственности в Российской Федера-
ции.
На рисунке 1 представлено количество хозяйствующих субъектов, кото-
рые относятся к государственной собственности, в разрезе управления по феде-
ральным округам.
Рисунок 1. Количество хозяйствующих субъектов, относящихся к
государственной собственности, по субъектам Российской Федера-
ции на 01.01.2019
17
По данным рисунка 1 можно сделать вывод о том, что наибольшее коли-
чество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственно-
17
Федеральная служба государственной статистики. Календарь публикации официальной
статистической информации по показателям эффективности управления государственным
имуществом на 2018 г. Режим доступа: http://www.gks.ru/free_ doc/new_ site/ gosudar/ pok_
effect/calendar_publ18.htm Дата обращения: 28.01.2020.