5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………
6
Глава 1. Теоретические аспекты контроля за деятельностью органов
государственного управления………………………………………………
8
1.1 Сущность контроля как функции управления…………………………
8
1.2 Сущность и типы контроля за деятельностью органов
государственного управления………………………………………………
17
1.3 Зарубежный опыт контроля за деятельностью органов
государственного управления………………………………………………
20
Глава 2. Организация контроля за деятельностью органов
государственного управления в РФ…………………………………………
23
2.1 Анализ контрольной деятельности органов государственного
управления РФ в 2015-2017 годах…………………………………………..
23
2.2 Результативность и эффективность контрольно-надзорной
деятельности…………………………………………………………………..
36
2.3 Общественный контроль над деятельностью органов
государственного управления……………………………………………….
48
Глава 3. Совершенствование контроля за деятельностью органов
государственного управления………………………………………………
59
3.1 Направления повышения эффективности контрольной деятельности
органов государственной власти………………………………………………
59
3.2 Повышение открытости деятельности органов государственного
управления……………………………………………………………………
68
Заключение……………………………………………………………………
73
Список использованных источников………………………………………..
77
Приложения……………………………………………………………………
81
6
ВВЕДЕНИЕ
Целью контроля за деятельностью органов исполнительной власти
органами и должностными лицами самой системы исполнительной власти
является обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-
культурной, административно-политической, в том числе в
правоохранительной, областях государственного управления за счет
реализации собственных «внутренних» возможностей системы.
Контрольная деятельность государственных и муниципальных органов и
реформирование государственного регулирования в данной сфере относятся к
одной из наиболее активно обсуждаемых тем, как среди экспертного
сообщества, так и среди представителей бизнеса и контрольно-надзорных
органов. Отчасти повышенное внимание к этой теме в последние года вызвано
поручениями Президента РФ о реформировании регулирования в сфере
государственного контроля и надзора, переходе на риск-ориентированный
подход и разработке нового базового федерального закона в данной сфере.
Контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц
также осуществляют общественные организации и граждане, проживающие в
пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать
отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на
собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматривают законы и
положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан, о
территориальном общественном самоуправлении, уставы муниципальных
образований.
Общественный контроль - одна из самых эффективных форм участия
общественности в процессах принятия решений. Общественный контроль - это
один из видов социального контроля, который осуществляется объединениями
граждан и самими гражданами. Он является важной формой реализации
демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и
государством.
7
Работы по проблематике контрольно-надзорной сферы могут быть ус-
ловно разделены на два больших блока. Во-первых, это публикации, относя-
щиеся к правовой науке и к сфере государственного управления. Указанные
вопросы рассмотрены в публикациях М. Баранова, Д.М. Овсянко, А.П. Гуляева,
М.С. Шалумова, В.И. Баскова и Б.В. Коробейникова, А.П. Алехина, А.А.
Кармолицкого и Ю.М. Козлова, Б.Н. Габричадзе и А.Г. Чернявского, Е.А.
Кочерина и Н.Н. Полуденного; А.А. Кармолицкого, Н.В. Субанова и др.
Целью исследования является совершенствование организации контроля
за деятельностью органов государственного управления.
В работе поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретические аспекты контроля за деятельностью
органов государственного управления;
- обобщить зарубежный опыт контроля за деятельностью органов
государственного управления;
- раскрыть направления государственного и общественного контроля в
сфере исполнительной власти Российской Федерации;
- проанализировать состояние государственного контроля в РФ;
- рассмотреть совершенствование организации контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Объектом исследования является система контроля за деятельностью
органов государственного управления. Предметом исследования являются
механизмы государственного и общественного контроля.
8
Глава 1. Теоретические аспекты контроля за деятельностью
органов государственного управления
1.1 Сущность контроля как функции управления
Контроль - это функция управления, представляющая собой систему
наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с
принятыми управленческими решениями, а также позволяющая выявить
отклонения в намеченных целях и принимать при необходимости
корректирующие меры.
Управленческая деятельность эффективна лишь в тех случаях, если
выполнение принятого решения своевременно контролируется с целью
установления законности и эффективности проводимых мероприятий.
Контроль способствует соблюдению договорной и исполнительской
дисциплины, требует от работников высокого профессионализма и
компетентности.
Экономический или хозяйственный контроль означает распространение
контрольной функции на область хозяйственных вопросов, в сферу экономики.
Экономический контроль - это проверка исполнения тех или иных
хозяйственных решений с целью установления их достоверности, законности и
экономической целесообразности.
Основной объект контроля — система вынесения решений по
управлению корпоративным капиталом, состоящая из определенных ключевых
элементов. Объектами финансового контроля предприятий являются:
нормативная база, закрепляющая элементы данной системы; технологическая
инфраструктура, предоставляющая возможности для реализации этой схемы;
концепции вынесения решений, которой придерживаются работники компании,
управляющие корпоративными финансовыми средствами. Нормативная база
может в себя включать нормативно-правовые акты, принятые на уровне
федерации, региона, муниципалитета, а также локальные источники права,
9
инструкции и пояснительные записки. Что касается технологической
инфраструктуры, используемой в рамках управления корпоративными
средствами, она может состоять в первую очередь из бухгалтерского ПО,
программы для дистанционного взаимодействия с банковскими организациями
и платежными системами, ПО для отправки отчетности и ведения
документооборота непосредственно в компании и с иными субъектами
правовых отношений в разных отраслях.
К объектам контроля предприятия относят и иные показатели. Среди
таковых можно выделить: стоимостные и натуральные производственные
показатели; статистические данные, например о темпах продаж;
характеристики ключевых клиентов, социальных групп потребителей,
поставщиков, контрагентов. Сущность финансового контроля на предприятии в
том, что он в принципе может затрагивать любые элементы бизнес-процесса, на
основе которых можно судить, насколько эффективно распределяются
корпоративные средства. Финансовый контроль на уровне предприятия
выполняют, чтобы отследить ряд важных процессов и их результативность.
Оценка качества ведения бухгалтерского, налогового, управленческого учета.
Здесь важно понять, насколько легитимно осуществляются бизнес-процессы —
есть ли в компании все необходимые лицензии и патенты, правильно ли они
оформлены, соответствует ли составляемая отчетность законодательным
нормам, требованиям собственников бизнеса, как разрабатывается отчетность,
предназначенная инвесторам, банковским организациям и партнерам
предприятия.
Очень важно, чтобы бизнес-процессы в компании протекали стабильно. В
связи с этим работники должны быть ответственными, компетентными и
обладать достаточным опытом. Выявление недостатков в инфраструктуре
управления финансами. Эта цель очень важна в первую очередь для повышения
конкурентных свойств компании с технологической точки зрения. От того,
насколько качественно выстроена инфраструктура управления корпоративным
капиталом, зависит объем расходов на поддержание работоспособности ее
10
программно-аппаратных элементов. Улучшение концептуальных подходов к
управлению финансами. Поиск факторов, от которых зависит эффективность
управления капиталом. Основу распределения капитала компании, вложения в
определенные фонды обычно составляют методы и подходы, из которых
складывается конкретная целостная концепция. Иногда она может меняться с
учетом результатов, которые дают те или иные инструменты. А установить, что
именно получается в итоге, можно с помощью финансового контроля.
Если вышеперечисленные цели финансового контроля на предприятии
успешно достигаются, формируется еще одна — определение мер, призванных:
сделать учет более эффективным; повысить компетенцию персонала; улучшить
инфраструктуру управления корпоративными средствами; скорректировать
концептуальные принципы координации корпоративного капитала; разработать
концепции по повышению активности применения позитивных элементов
управления капиталом и снизить зависимость бизнес-процессов от
неблагоприятных факторов. В рамках финансового контроля устанавливают,
почему изменились результаты подхода, применяемого топ-менеджментом
фирмы. Свой капитал компания распределяет по определенным методам и
схемам. На их разработку предприятие обычно тратит много времени и в
процессе деятельности корректирует управленческие технологии, если нужно.
Контроль представляет собой продуктивную систему, координирующую
и создающую условия для связи между разработкой базы данных,
финанализом, планированием и внутрикорпоративным финансовым контролем.
В данный момент, по словам российских экспертов, контроль финансово-
хозяйственной деятельности предприятий представлен в 3 главных формах.
Перечислим основные виды финансового контроля на предприятии.
1 Предварительный. В рамках предварительного контроля субъект
проводит надзорные действия еще до реализации проверяемой компанией
неких юридически значимых процедур. Допустим, оценивается распределение
средств из бюджета на те или иные задачи, если мы имеем в виду
государственное или муниципальное учреждение, или инвестирование
11
нераспределенного дохода, если речь идет о коммерческих организациях. В
ходе предварительного контроля устанавливают, готов ли поднадзорный объект
выполнять финансовую процедуру. Проверяющий должен убедиться, что
операция законна и ее реализация отвечает требованиям аффилированных лиц
(это могут быть инвесторы, вышестоящие менеджеры, государство,
муниципалитет). Благодаря предварительному финансовому контролю можно
найти недочеты, допущенные предприятием при подготовке документации,
необходимой для той или иной финансовой процедуры.
2 Текущий. Здесь анализируют содержание финансовых операций в ходе
их непосредственного выполнения. Как правило, проверяют оправдательные
документы, сопровождающие сделки, или, к примеру, качество деятельности
ответственных отделов (бухгалтерия, финансовая или логистическая службы,
склад), от которых зависит успех мероприятий по управлению корпоративным
капиталом.
3 Последующий. Контролирующий анализирует уже реализованные
предприятием финансовые процедуры. Такая проверка позволяет установить,
что результаты данных действий не соответствуют нормам законодательства,
оценить, насколько обоснованы те или иные финансовые операции, выработать
рекомендации по оптимизации акций, намеченных на будущее. У
последующего контроля есть определенная особенность — углубленное
изучение на выбранном временном промежутке. Результаты этого этапа
проверок напрямую связаны с итогами как предварительного, так и текущего.
Это дает возможность выявить недоработки в их проведении. Если
говорить о сроках, в рамках финансового контроля выделяют оперативные,
плановые и внеплановые проверки. Основная отличительная черта
оперативных проверок — непродолжительность и высокая частота. Проводят
их еженедельно или раз в месяц. Плановые проверки более продолжительны.
Выполняют их, как правило, не с такой высокой частотой, как оперативные, —
ежегодно, раз в полгода, иногда раз в несколько лет. У проверяемого субъекта
обычно есть довольно много времени на подготовку. У оперативных и
12
плановых проверок есть общая характеристика — контролирующие субъекты
проводят их по графику. Даже при частых надзорных мероприятиях, допустим,
раз в неделю, руководство проверяемого субъекта обычно заранее знает, в
какое именно время придут инспекторы и что их будет интересовать.
Особенность внеплановых проверок, напротив, в их внезапности. То есть
подконтрольная компания чаще всего не знает о предстоящих визитах
ревизоров, так как их проводят без привязки к какому-либо расписанию. Также
проверяемому субъекту не известно, что будет интересовать инспекторов,
какие именно документы.
По характеру материала для проверки выделяют формальный
(документальный) и фактический контроль. Что касается формального
(документального) контроля, его проводят на основании первичных
документов, регистров бухучета, бухгалтерской, статистической и оперативно-
технической отчетности, а также нормативных, проектно-конструкторских,
технологических и иных документов. В основу фактического контроля
финансовой деятельности положена обработка и оценка действительного
положения объектов проверки по собранным в рамках осмотра материалам
(пересчет, взвешивание, лабораторный анализ и т. д.). Его нельзя расценивать
как всеобъемлющий, так как хозяйственная деятельность предприятия ведется
непрерывно. Инспекторы в рамках проверки применяют специальные формы
фактического контроля, благодаря которым определяют, если требуется,
полноту и неоспоримую доказательность первичной документации и учетных
записей. Отметим, формальный и фактический контроль работают не по
отдельности, а взаимодополняют друг друга.
Существуют определенные условия, от точности соблюдения которых
зависит успешное выполнение финанализа. В компании должен присутствовать
необходимый пакет локальных актов, регламентирующих все процедуры в
рамках финансового контроля. То есть предприятие должно располагать всеми
локально-нормативными актами, опираясь на которые, сотрудник может
выполнять нужные мероприятия в рамках финансовых проверок. Такая
13
нормативно-правовая документация: подтверждает, что указанные сотрудники
вправе требовать от персонала компании (в рамках своей ответственности)
следовать инструкциям; раскрывает правила и механизмы, на основании
которых эти сотрудники решают возложенные на них задачи. В компании
должны быть средства технической и информационной поддержки.
В рамках контроля нужно непрерывно фиксировать, накапливать и
анализировать потоки информации, а также принимать решения, основываясь
на них. В данном случае обязательна система механизмов и процедур по
хранению, обмену данными, инструментов для аналитических действий и
соответствующие итоговые отчетные формы. Сотрудники, проводящие
контрольные мероприятия, должны обладать достаточной квалификацией.
Процесс финансового контроля на предприятии должны вести
высококвалифицированные специалисты в области финанализа и учета,
прошедшие особую подготовку. Работники, оценивающие результаты
распределения корпоративного капитала, должны обладать всеми
необходимыми навыками, чтобы с профессиональной точки зрения оценивать
экономические, логистические и иные процессы в компании, а также понимать,
как они влияют на итоговые результаты управления финансами.
Контроль нужен для того, чтобы в дальнейшем компания могла
реализовывать разработанный финансовый план. Продуктивный финансовый
контроль на предприятии носит стратегический характер. По результатам
финанализа фирма понимает, какие приоритеты в ее развитии ключевые.
Отметим, не нужно тотально контролировать все финансовые операции — это
не приносит большой пользы, а лишь мешает менеджерам, которые
отвлекаются от масштабных целей управления финансовой деятельностью.
Финансовый контроль должен быть многофункциональным. Необходимо
обеспечить контроль над показателями финансового прогресса предприятия (и
его отдельными центрами ответственности), которые являются лидерами в его
финансовом плане. Также нужно создать отдельные центры ответственности. В
рамках финансового контроля должно быть удобно проводить сравнительный
14
анализ отслеживаемых показателей со среднеотраслевыми, и при
необходимости корректировать их.
Контроль нужно настроить на количественные параметры. Если
показатели работы предприятия принимают вид количественных моделей,
контроль в отношении них становится эффективнее. Однако качественную
сторону также не стоит упускать из виду — она, в свою очередь, должна быть
выражена в парадигме количественных стандартов. Если предприятие будет
действовать по этой схеме, сложностей с разным пониманием качественных
аспектов не возникнет. При контроле следует пользоваться методами, которые
соответствуют специфике компании. Если вы только разрабатываете план и
вводите финансовый контроль, в первую очередь изучите полный комплекс
рассмотренных ранее систем и методик финансового планирования (для
подготовки стандартов контроля) и финанализа (для выработки показателей,
демонстрирующих реальное положение компании, и определения того, почему
эти значения далеки от стандартов).
Процедуры в рамках контроля нужно проводить своевременно. То есть
проверки будут осуществляться не просто часто или быстро. Мероприятия в
рамках контроля следует выполнять через определенные промежутки времени,
адекватные периоду проведения отдельно взятых операций, связанных с
формированием результатов финансовой деятельности компании. Проводить
процедуры нужно своевременно. Говоря иначе, предприятию необходимо
заблаговременно получать сведения о вероятном кризисном положении, в
которое оно может попасть, соответственно, принимать меры по устранению
текущих проблем еще до того, как они станут реальной угрозой для бизнеса.
В рамках финансового контроля используется множество методов. Их
можно распределить по категориям.
Научно-теоретические методы. Для них характерны особые механизмы
накопления аналитических сведений о состоянии корпоративного капитала и
его дальнейшем распределении. В этой группе есть основные инструменты:
анализ данных, построение моделей, обработка статистической информации.