15
Главное преимущество научно-теоретических методов заключается в том, что
благодаря им можно оценивать эффективность применяемых в данный момент
подходов к управлению финансами и намечать дальнейшие действия.
Социально-коммуникативные. Выстраивается сбалансированный
механизм взаимодействия между специалистами и работниками,
задействованными в системе управления корпоративным капиталом. Примеры
социально-коммуникативных методов — внушение, переговоры, мотивация,
стимулирование, награждение. Они помогают понять, эффективно ли
осуществляется финансовое управление и как его можно улучшить. Отметим,
здесь нужно понимать, что на результат влияют не только субъекты, но и
объекты финансового контроля.
Эмпирические (исследовательские) методы. В данном случае пробуют
различные подходы к распределению корпоративного капитала в рамках
существующих схем и техоснащения и определяют, что поможет прийти к
желаемым результатам. Остановимся на самых распространенных
эмпирических методах контроля. Проверки на основании отчетной и расходной
документации. В ходе них изучают отдельные вопросы финансовой
деятельности и определяют способы устранения выявленных недочетов.
Обследование. В отличие от проверки затрагивает больше финансово-
экономических показателей контролируемой компании. В рамках обследования
оценивают, в каком финансовом положении находится предприятие, и
намечают вероятные перспективы его развития. Надзор выполняют органы
контроля в отношении экономических субъектов, обладающих лицензией на
тот или иной вид финансовой деятельности и обязанных соблюдать
существующие нормы и правила. Так, ЦБ РФ ведет надзор за работой
коммерческих банковских организаций; Росстрахнадзор — за деятельностью
страховых компаний. Если проверяемое предприятие не соблюдает нормативов,
чем ставит себя под угрозу банкротства и ущемляет интересы клиентов,
лицензию у него отзывают.
Анализ финансовой деятельности — еще одна форма финансового
16
контроля. В ходе этой работы подробно изучают периодическую или годовую
финансово-бухгалтерскую отчетность, чтобы в целом оценить итоги
финансовой деятельности, финансовое состояние компании, установить,
обеспечена ли она собственными средствами и насколько эффективно их
распределяет.
Наблюдение (мониторинг). В рамках мониторинга проверяющие
непрерывно оценивают эффективность текущих финансовых процессов в
организации. Такая форма контроля позволяет выявлять несоответствие между
фактическими результатами и запланированными параметрами и устранять
недочеты. При мониторинге: анализируют и контролируют текущую
деятельность; устанавливают основные для компании виды, показатели
финансовой устойчивости, параметры, свидетельствующие о возможном
банкротстве, и наблюдают за ними; назначают специалистов для проведения
мониторинга, устанавливают их обязанности, полномочия и границы
ответственности; составляют план и намечают сроки выполнения оперативной
финансовой отчетности; создают, корректируют, исправляют оценочные
показатели оперативной экономической деятельности компании и допустимую
степень их несоответствия плановым величинам; выявляют, почему имеющиеся
показатели расходятся с плановыми; оценивают адекватность системы
нормативных показателей и данных, предполагаемых по ее результатам, а
также оперативно-тактические задачи компании, ее финансовое положение и
место в рыночной среде. Пример мониторинга: кредитные предприятия
контролируют, как компания-клиент распределяет выданную ссуду и в каком
финансовом состоянии в целом находится. Если организация-клиент
неэффективно использует полученные средства и теряет платежеспособность,
условия кредитования могут ужесточить и потребовать вернуть деньги
досрочно.
Ревизия. Самая глубокая и полная форма финансового контроля.
Проверяющий полностью исследует финансового-хозяйственную деятельность
объекта контроля, чтобы проверить ее законность, эффективность,
17
целесообразность, грамотность распоряжения корпоративным капиталом.
Ревизии бывают: полными и частичными; комплексными и тематическими;
плановыми и внеплановыми; документальными и фактическими. Ревизии
выполняют управленческие структуры в подведомственных им организациях,
разные государственные и негосударственные органы контроля. По итогам
составляют акт, на основе которого намечают план устранения недоработок,
возмещения материального ущерба и привлечения виновных лиц к
ответственности. Результаты проверки позволяют не только сделать выводы, но
и выдвинуть предложения по улучшению финансово-хозяйственной и
производственной деятельности подконтрольного предприятия.
1.2 Сущность и типы контроля за деятельностью органов
государственного управления
Трудно представить современное государство, где бы не осуществлялся
контроль за деятельностью органов государственного управления. Существуют
разные виды контроля: государственный (ведомственный), судебный,
общественно-политический. Общественно-политический контроль за работой
органов государственного управления является важным принципом
существования демократических правовых государств. Он означает, что
государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать
одному лицу или одному государственному органу; это чревато
установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью
государственно-властного механизма, построенного на принципе разделения
властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями,
а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие
общественно-политического контроля подразумевает существование развитого
гражданского общества, способного контролировать органы исполнительной
власти. Хотя исполнительная власть не может отождествляться с
административной, нередко в специальной литературе встречается
18
употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что
административные отношения, как и сама администрация, возникают,
развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в
связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.
Контроль за государственным управлением есть система наблюдений и
проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим
решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект,
допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по
устранению выявленных недостатков.
Из этого определения становится понятным, как можно
классифицировать контроль: по субъектам его осуществления, по объектам
проверки, по назначению, по месту в процессе управления и т. д. Если
субъектами контроля выступают граждане, их общественные и политические
организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы,
то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.[39]
Существует несколько видов контроля исполнительной власти, и их
разнообразие зависит от степени политического либерализма, достигнутого в
государстве. Среди государственно-политических видов контроля за
исполнительной властью выделяют следующие: президентский,
парламентский, депутатский (право отдельного депутата направлять запросы в
соответствующие государственные органы и должностным лицам),
конституционный (контроль Конституционного суда), контроль Счетной
палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется)
или судов общей юрисдикции и т. д.
К общественно-политическим видам контроля относят такие, как
контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена);
контроль «мозговых трестов» (разнообразных институтов общественно-
политической экспертизы, консультирования, советничества); медиаконтроль
со стороны средств массовой информации; партийный контроль (контроль,
прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.[39]
19
Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами
исполнительной власти: норма юридической ответственности исполнительной
власти за принимаемые решения; обязательное публичное оглашение решений,
принятых исполнительной властью; публичное обоснование принятия тех или
иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели
основания выносить свое суждение о степени их обоснованности; возможность
доступа граждан к документам исполнительной власти и реальное обеспечение
этой нормы; наличие практики прямого обжалования действий органов
исполнительной власти; существование протосудебных (альтернативных
судебным) процедур примирения сторон, участвующих в конфликте граждан и
чиновников органов исполнительной власти.
Механизм общественно-политического контроля предполагает наличие
определенных принципов, без которых он не может состояться. К ним
относятся: законность, гласность, объективность, своевременность,
всесторонность, полнота, действенность, систематичность, демократичность,
альтернативность. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению
процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.
В рамках единой контрольно-надзорной функции государственной
власти:
- сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых
результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении
уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность
подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным
правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное
принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций;
- сущность надзора заключается в обеспечении законности и
правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а
также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе
деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на
предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением
20
непосредственного применения санкций к нарушителям.[13]
Таким образом, контрольно-надзорная функция, реализуемая
посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных
направлений деятельности государственных органов по проверке законности и
эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их
компетенции. По мнению автора, контрольно-надзорная функция го-
сударственной власти требует дифференциации существующих полномочий по
контролю и надзору в рамках единой контрольно-надзорной функции.
1.3 Зарубежный опыт контроля за деятельностью органов
государственного управления
В США косвенно решает вопросы развития государственного и местного
управления Федеральная комиссия по межправительственным отношениям, в
остальном контроль осуществляют правительственные департаменты штатов
по местным делам. Прослеживается тенденция увеличения их числа в
структуре штатов. Американские ученые подчеркивают распространенность в
США именно этого вида контроля, указывая на его гибкость и
квалифицированность.
Судебный контроль наиболее распространен в США, нежели в России. И
это очевидно, поскольку в странах англосаксонской системой права
важнейшим источником права является судебный прецедент, под которым
понимается решение суда по конкретному делу, имеющее нормативный
характер и подлежащее обязательному применению по аналогичным делам,
разрешаемым в аналогичном судопроизводстве. В штатах он призван толковать
и дополнять законы. Поэтому в США судебный контроль значительно
ограничивает деятельность местных властей, и занимает ведущее место в
системе контроля. Актуальными задачами остаются совершенствование
механизма судебного контроля местного самоуправления. Как в России, так и в
США судебный контроль осуществляется путем принятия судом следующих
21
решений: о законности или незаконности актов, действий (бездействий)
органов местного самоуправления; судебного приказа (для США) или частного
определения (для РФ) о совершении определенных действий или о запрете на
их совершение.[12]
Сегодня во многих странах для проверки правильности расходования
финансовых средств создаются специальные органы - органы финансового
контроля. Осуществление данными органами внешнего контроля является их
отличительной особенностью.
Необходимо отметить, что наряду с вышеуказанными органами во мно-
гих государствах контрольные полномочия в финансово-экономической сфере
выполняют и специальные ведомственные органы, например министерства
(департаменты) финансов и иные контрольно-ревизионные структуры,
входящие в структуру правительства.
В ряде стран инспектор не имеет право провести проверку на
предприятии без согласия собственника. Так, например, в Великобритании, в
отличие от других стран, посещение налоговым инспектором
налогоплательщика считается действием, выходящим за рамки обычных
налоговых проверок. При этом налогоплательщик в случае таких посещений не
может быть принужден к сотрудничеству в проведении расследования и не
обязан соглашаться на проведение встречи с налоговым инспектором.
Государственный и муниципальный финансовый контроль в зарубежных
странах выстраивается по различным моделям, однако в общем для развития
этой системы свойственна тенденция децентрализации и выделения аудита
либо его элементов в самостоятельную ветвь контрольной деятельности, в
процессе осуществления которой определяются целесообразность и
надлежащее распределение доходов и расходование средств бюджетов разных
уровней, выполнение принятых решений, а также положений соответствующих
законодательных актов, эффективность деятельности органов власти при
исполнении возложенных на них функций.[38]
Общественный контроль есть ни что иное, как полный доступ граждан
22
к информации о деятельности органов государственной и местной власти. Чем
больше знает народ, тем выше его шансы влиять на действия и решения
чиновников. В России с большой вероятностью такой «дозор» скоро появится.
Однако за рубежом подобная практика существует уже давно.
В Швеции в 1766 году был принят закон «О свободе изданий», который
требовал, чтобы официальные документы предоставлялись незамедлительно и
бесплатно каждому, кто делает запрос. В последний раз этот документ
корректировали в 1976 году, но суть его неизменна и по сей день.
Анализ развития мирового опыта общественного контроля показывает,
что существуют различные формы прямого способа его осуществления - это
доступ граждан к информации о деятельности органов государственной и
местной власти; журналистские расследования; индивидуальные или
коллективные обращения граждан в органы власти; участие граждан в
управлении делами общества через органы местного самоуправления;
публичные слушания; научно-исследовательские труды и экспертизы,
публицистические и художественные произведения, формирующие
общественное мнение и воздействующие на правящую элиту; публичные
обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной
жизни; народная законодательная инициатива; суд присяжных; общественная
экспертиза законопроектов. Они помогали гражданам и обществу в целом
наблюдать за деятельностью власти, корректировать её тогда, когда она
недобросовестно исполняла свои обязанности.
23
Глава 2. Организация контроля за деятельностью органов
государственного управления в РФ
2.1 Анализ контрольной деятельности органов государственного
управления РФ в 2015-2017 годах
В 2017 году была начата масштабная работа по совершенствованию
системы контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти
и органов местного самоуправления в рамках приоритетной программы
«Реформа контрольной и надзорной деятельности», принятой в составе
приоритетов стратегического направления развития Российской Федерации на
период 2017-2025 годы.
В результате внедрения риск-ориентированной модели организации и
проведения плановых проверок при осуществлении отдельных видов
федерального государственного контроля (надзора), действия в 2017 году
моратория на проведение плановых проверок субъектов малого
предпринимательства («надзорные каникулы») общее количество проведенных
в отчетном году проверок юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей по сравнению с 2016 годом сократилось на 12%.
В течение всех 6 лет федерального статистического наблюдения в сфере
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской
Федерации отмечается последовательное сокращение масштабов контрольной
деятельности на федеральном уровне. Так, количество проверок, проведенных в
отчетном году при осуществлении федерального государственного контроля
(надзора), сократилось на 11% (в 2016 г. - на 22%, в 2015 г. - на 10%), в том
числе при проведении лицензионного контроля - на 14% (в 2016 г. - на 37%, в
2015 г.- на 15%).
На региональном и местном уровнях интенсивность регионального
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля возрастала в
2015-2016 годах, но в 2017 году на указанных уровнях также отмечается
24
сокращение масштабов контрольно-надзорной деятельности. Количество
проверок при осуществлении регионального государственного контроля
(надзора) сократилось в отчетном году на 19%, муниципального контроля - на
10%.
По данным статистических отчетов в 2017 года общее количество
проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе
при осуществлении лицензирования, проведенных уполномоченными органами
государственной власти и органами местного самоуправления, составило около
1,8 млн. (Таблица 1).
Таблица 1
Количество проверок, проведенных органами государственного
контроля, муниципального контроля и лицензирующими органами
Показатели
2015 (% к
2014)
2016 (% к
2015)
2017 (% к
2016)
Общее количество проведенных
проверок - всего, в том числе при
осуществлении:
2 373 053
(-1%)
2 047 977
(-14%)
1 795 006
(-12%)
- государственного контроля (надзора),
2 155 057
1 677 823
1 451 165
муниципального контроля - всего,
(-5%)
(-22%)
(-14%)
в том числе:
федерального государственного
контроля (надзора);
1 514 010
(-10%)
1 189 355
(-22%)
1 050 248
(-11%)
регионального государственного
контроля (надзора);
567 954
(+6%)
427 068
(-25%)
345 857
(-20%)
муниципального контроля;
73 093
(+41%)
61 400
(-16%)
55 060
(-10%)
- лицензионного контроля - всего,
217 996
370 154
355 643
в том числе проверок, проведенных:
(+ в 2,2
раза)
(+70%)
(-4%)
федеральными органами
исполнительной власти;
70 388 (-
15%)
44 676
(-37%)
38 205
(-14%)
органами исполнительной власти
субъектов РФ при осуществлении
делегированных полномочий РФ по
лицензированию;
21 207
(+в 2,4
раза)
20 562
(-3%)
11 802
(-43%)
органами исполнительной власти
субъектов РФ при осуществлении
собственных полномочий по
лицензированию.
126 401 (+
в 12 раз)
304 916 (+
в 2,4 раза)
305 636
(+0,2%)
Доля проверок (в процентах общего
числа проверок), проведенных на:
- федеральном уровне;
67,4
60,3
60,6
- региональном уровне;
29,5
36,7
36,3
- муниципальном уровне
3,1
3,0
3,1