25
В 2017 году распределение масштабов контрольно-надзорной
деятельности по уровням власти соответствовало законодательно
закрепленному разграничению административно-властных полномочий между
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Основное количество проверок при осуществлении государственного
контроля (надзора) было проведено федеральными органами исполнительной
власти (1005,2 тыс. проверок). Вместе с тем доля таких проверок в общем
количестве проведенных проверок в течение последних лет последовательно
сокращается (с 76-67% в 2013-2015 годах до 60% в 2016-2017 годах).
Соответственно возрастает удельный вес проверок, проводимых
уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации (с 21-29% в 2013-2015 годах до 36% в 2016-2017 годах).
Масштабы муниципального контроля остаются незначительными. На
долю муниципального контроля в 2015-2017 годах приходится лишь 3%
общего числа проверок (в 2013 г. - 1,4%).
После резкого увеличения объемов лицензионного контроля в 2015 году
и 2016 году (за счет введения лицензирования масштабной деятельности
управляющих многоквартирными жилыми домами компаний, осуществляемого
органами регионального жилищного надзора) в отчетном году количество
проверок хозяйствующих субъектов, осуществляющих лицензируемые виды
деятельности, сократилось на 4%.
В 2017 году сохранялись сложившиеся в последние годы тенденции в
распределении и изменении масштабов контрольно-надзорной деятельности,
осуществляемой федеральными органами исполнительной власти (Приложение
3).
Наибольший объем контрольно-надзорной деятельности согласно
статистическим отчетам по-прежнему проводится органами пяти ведомств -
Роспотребнадзора, МЧС России, Роструда, Ростехнадзора и ФНС России (от
26
103 до 230 тыс. проверок в год), на долю которых в 2017 г. приходится более
75% общего числа проверок хозяйствующих субъектов при осуществлении
федерального государственного контроля (надзора). Именно указанные органы
в отчетном году осуществляли отдельные виды государственного контроля
(надзора) с применением риск-ориентированного подхода,
предусматривающего увеличение количества проверок, проводимых в
отношении подконтрольных субъектов, представляющих высокий риск
причинения вреда, и сокращение контрольной деятельности применительно к
субъектам менее высокого риска опасности.
Согласно таблице от 10 тыс. до 100 тыс. проверок было проведено в 2017
году ФТС России, Ространснадзором, Россельхознадзором, МВД России,
Росприроднадзором, Росгвардией, Росздравнадзором, Росреестром, ФАС
России и Росприроднадзором, от 1 тыс. до 10 тыс. проверок - Росстандартом,
Минюстом России, ФМБА, Роскомнадзором, Росрыболовством, Минфином
России и Росаккредитацией, менее 1 тыс. проверок - Рособрнадзором (451
проверка), Росфинмониторингом (443 проверки), Росалкогольрегулированием
(429 проверок), Минкультуры России (299 проверок), Казначейством России
(272 проверки). Единичные проверки (менее 100) проводятся ежегодно
Роспатентом (54), ФСТЭК России (50), Рослесхозом и ФССП России (по 37),
Росгидрометом (11).
В связи с уточнением видов и объемов контрольной деятельности в
статистические отчеты за 2017 году ФТС России, Казначейства России и
Минфина России были дополнительно включены ранее не учитываемые
проверки в сфере бюджетно-финансового, валютного контроля и пробирного
надзора, что отразилось на заметном увеличении количества проведенных
этими ведомствами учтенных проверок.
В системе регионального государственного контроля (надзора)
наибольшее количество проверок (от 10 до 22 тыс.) проведено в 2017 году
органами исполнительной власти Республики Башкортостан, Краснодарского,
Красноярского и Пермского краев, Кемеровской, Московской, Калужской,
27
Ростовской, Самарской и Свердловской областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга, на долю которых приходится более 35% общего числа проверок.
Наряду с территориями, объемы контрольной деятельности которых
значительны, менее 1 тыс. проверок в 2017 году проведено органами
исполнительной власти Чеченской, Кабардино-Балкарской республик,
республик Северная Осетия-Алания, Дагестан, Ингушетия, Еврейской
автономной области, Чукотского автономного округа.
Резкое сокращение количества проведенных проверок в 2017 году по
сравнению с 2015 годом, как следует из Таблицы 2, отмечается в деятельности
Росреестра (на 65%), МВД России (на 63%), МЧС России (на 56%),
Россельхознадзора (на 52%) и ФНС России (на 51%). Существенное значение в
формировании общей тенденции снижения интенсивности контрольной
деятельности имеет также сокращение количества проводимых проверок в
деятельности Роскомнадзора, Ространснадзора, ФМБА России,
Росприроднадзора.
Таблица 2
Сокращение количества проверок, проводимых отдельными
федеральными органами исполнительной власти
№
Орган контроля
Число
проверок
в 2015 г.
Число
проверок
в 2015 г.
Число
проверок
в 2015 г.
Снижение в
2017 г. по
сравнению с
2015 г.
1
Росреестр
40,3
19,8
142
64,7
2
МВД России
73,1
47,2
26,9
63,3
3
МЧС России
394,8
241,1
173,1
56,1
4
Россельхознадзор
77,2
49,7
36,9
52,2
5
ФНС России
211
184,4
103,9
50,7
6
Роскомнадзор
4,0
2,8
2,0
49,3
7
Ространснадзор
69,8
47,3
39,7
43,1
8
ФМБА России
5,9
4,7
4,1
30,7
9
Росприроднадзор
17,2
15,6
12,4
28,2
Осуществление контрольной деятельности отдельными
контролирующими органами (Ростехнадзор, ФНС России, ФТС России,
Росфинмониторинг) на основе методологии риск-ориентированного подхода,
расширение применения этой модели организации контрольной деятельности в
28
сфере государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического,
транспортного надзора и в других сферах объясняет как последовательное
сокращение количества проводимых проверок, так и изменение структуры
таких проверок.
Анализ структуры проводимых при осуществлении контрольно-
надзорных функций проверок хозяйствующих субъектов свидетельствует о
последовательном изменении соотношения плановых и внеплановых проверок
в деятельности органов государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля.
Таблица 3
Распределение проведенных проверок по их видам
Показатели
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в
2015 г.
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в
2016 г.
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в 2017
г.
Плановые проверки -
всего, в
887 973
603 622
449 158
том числе проведенные
на:
(41%)
(36%)
(31%)
федеральном уровне
722 870
510 900
375 046
(85%)
(81%)
(83%)
региональном уровне
142 175
84 230
64 601
(13%)
(16%)
(14%)
муниципальном уровне
22 928
8 492
9 511
(2%)
(3%)
(2%)
Внеплановые проверки -
всего,
1 267 084
1 078 735
1 002 007
в том числе проведенные
на:
(59%)
(64%)
(69%)
федеральном уровне
791 140
682 989
675 202
(62%)
(63%)
(67%)
региональном уровне
425 779
342 838
281 258
(34%)
(32%)
(28%)
муниципальном уровне
50 165
52 908
45 549
(4%)
(5%)
(5%)
Данные Таблицы 3 иллюстрируют результаты получившей в 2017 году
продолжение работы по переориентации контрольно-надзорной деятельности
с планового на преимущественно внеплановый характер работы.
29
Доля внеплановых проверок, проводимых в отношении подконтрольных
субъектов, увеличивается (с 59% в 2015 года до 69% в 2017 году), что
подтверждает вывод о том, что внеплановые проверки в деятельности как
федеральных контрольных органов (доля внеплановых проверок от общего
числа проведенных проверок составляет в отчетном году около 64%), так и
деятельности контрольных органов регионального и муниципального уровня
(81 и 83 процентов соответственно) являются преобладающей формой
исполнения контрольно-надзорных полномочий.
Рисунок 1 - Федеральные органы исполнительной власти - лидеры
по доле внеплановых проверок, %
На федеральном уровне в соответствии с законодательством Российской
Федерации внеплановые проверки являются единственной формой
осуществления федерального государственного контроля за деятельностью
аккредитованных организаций (Росаккредитация), средств массовой
информации (Роскомнадзор), подконтрольных субъектов низкой категории
риска в сфере промышленной безопасности, связи и санитарно-
эпидемиологического благополучия (Ростехнадзор, Роскомнадзор,
Роспотребнадзор, ФМБА России).
Данные, характеризующие динамику объема внеплановых проверок при
30
осуществлении федерального государственного контроля (надзора) по
основаниям для их проведения (Таблица 4), свидетельствует о преобладании
внеплановых проверок с целью контроля исполнения ранее выданных
предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований.
Таблица 4
Распределение внеплановых проверок по основаниям их
проведения
Показатели
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в
2015 г.
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в
2016 г.
Количество
проверок и их
доля в %
общего числа
проверок в 2017
г.
На федеральном уровне
-всего, в том числе:
791 140
679 494
675 202
по контролю за
исполнением
357 691
289 069
257 670
предписаний
(45,2%)
(42,5%)
(38,2%)
по поступившим
заявлениям
179 053
187 007
156 754
(обращениям) и
информации о грубых
нарушениях
обязательных
требований
(22,6%)
(27,5%)
(23,2%)
в соответствии с
поручениями
142 302
87 999
114 563
Президента РФ,
Правительства РФ
(18,0%)
(13,0%)
(17,0%)
в соответствии с
требованием
11 516
8 624
7 085
органов прокуратуры
(1,5%)
(1,3%)
(1,1%)
по иным основаниям в
100 578
106 795
138 733
соответствии с
законодательством
(12,7%)
(15,7%)
(20,6%)
На региональном
уровне -всего, в том
числе:
425 779
342 836
281 258
по контролю за
исполнением
142 029
107 354
90 252
предписаний
(33,4%)
(31,3%)
(32,1%)
по поступившим
заявлениям
226 356
173 855
126 194
(обращениям) и
информации о грубых
нарушениях
обязательных
требований
(53,2%)
(50,7%)
(44,9%)
31
в соответствии с
поручениями
1 220
2 312
1 961
Президента РФ,
Правительства РФ
(0,3%)
(0,7%)
(0,7%)
в соответствии с
требованием
3 158
1 988
1 288
органов прокуратуры
(0,7%)
(0,6%)
(0,5%)
по иным основаниям в
53 016
57 327
61 563
соответствии с
законодательством
(12,5%)
(16,7%)
(21,9%)
Это характерно для деятельности федеральных контрольных органов, на
которые приходится основное количество внеплановых проверок в связи с
контролем исполнения ранее данных предписаний (в 2017 г. более 38%
внеплановых проверок). Однако доля проверок по указанному основанию
ежегодно снижается (в 2015 г. - 45,2%, в 2016 г. - 42,5%).
По-прежнему другим ведущим основанием для проведения внеплановых
проверок является поступление в контролирующие органы заявлений,
обращений физических и юридических лиц, информации органов власти,
средств массовой информации по фактам нарушения хозяйствующими
субъектами обязательных требований, связанных с угрозой причинения вреда
(причинением вреда) и возникновения чрезвычайных ситуаций (доля проверок
по таким основаниям от общего количества внеплановых проверок составила в
2017 году более 23%, в 2016 году - более 27%, в 2015 году - более 22%). На
сохранение на относительно высоком уровне количества проводимых
внеплановых проверок по указанному основанию повлияло также проведение
контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства только во
внеплановом порядке по фактам угрозы причинения вреда или причинения
вреда вследствие деятельности указанных субъектов.
Обращает на себя внимание, что одновременно на общем фоне
сокращения общего количества внеплановых проверок увеличивается
количество таких проверок по иным основаниям (со 100,6 тыс. в 2015 г. до
138,7 тыс. в 2017 г.), доля которых последовательно увеличивается с 12,7% в
2015 г., 15,7% в 2016 г. до 20,6% в 2017 году. Такие изменения в организации
Продолжение таблицы 4
32
внеплановой контрольной деятельности объясняются в том числе вступлением
в действие поправок, внесенных в 2016 году в Федеральный закон № 294-ФЗ,
которыми был дополнен перечень оснований для проведения внеплановых
проверок фактами получения контролирующими органами сведений о
нарушении обязательных требований при проведении ими мероприятий по
контролю без взаимодействия с подконтрольными субъектами (статья 8.3
Федерального закона).
Значительное количество внеплановых проверок проводится
федеральными органами исполнительной власти по поручениям Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов
прокуратуры. На долю таких проверок приходится в 2017 г. 17% (в 2016 г. -
13%), что связывается чаще всего с возникновением грубых и масштабных
нарушений законодательства в различных сферах хозяйственной деятельности,
следствием которых являлось причинение вреда жизни, здоровью людей и
окружающей среде, а также необходимостью проведения внеплановых
проверок в целях предупреждения их возникновения в дальнейшем.
В деятельности региональных контрольных органов отмечаются другие
тенденции. На региональном уровне преобладающими являются внеплановые
проверки, основаниями для проведения которых служат поступившие
заявления, обращения по фактам нарушения хозяйствующими субъектами
обязательных требований, связанных с угрозой причинения вреда
(причинением вреда) и возникновения чрезвычайных ситуаций. Доля таких
проверок последние три года колеблется от 53% в 2015 г. до почти 45% в 2017
году.
Следует указать, что, контроль за соблюдением обязательных требований
хозяйствующими субъектами, относящимися к категории низкого риска, будет
осуществляться исключительно во внеплановом порядке при проведении
проверок по видам государственного контроля (надзора), в которых
применяется риск-ориентированный подход.
33
Второй год подряд заметны успехи, связанные с раскрытием и
систематизацией обязательных требований. Ведомствами проведена большая
работа по формированию перечней нормативно-правовых актов, содержащих
обязательные требования, начата работа по их пересмотру, разрабатываются
«проверочные листы». К сожалению, практика работы органов контроля
показывает, что «на местах» территориальные органы осуществляют проверку
обязательных требований, не включенных в перечни. Учитывая, что активная
работа по формированию указанных перечней проводилась в течение всего
2017 г., при проведении контрольных мероприятий в 2018 г. территориальные
органы будут строго придерживаться перечней, которые на следующих этапах
реформы должны носить по-настоящему исчерпывающий характер, а работа по
актуализации требований значительно ускорится.
Также в «зеленую зону» переместилось направление, связанное с
внедрением риск-ориентированного подхода. От системных документов риск-
ориентированный подход удалось перенести на уровень нормативно-правового
регулирования конкретных видов государственного контроля. Можно
надеяться, что в следующем докладе — за 2018 г. — удастся зафиксировать не
только документальное оформление риск-ориентированного подхода, но и его
реализацию на практике. Также можно надеяться, что в 2018 г. внедрение риск-
ориентированного подхода получит ясный методологический ориентир для
дальнейшего совершенствования, основанный на лучших международных
практиках.
Относительно «скромные» оценки по направлению ИКТ-обеспечения
контрольно-надзорной деятельности объясняются высокой базой, а также
чрезвычайно разнородным уровнем информатизации контрольно-надзорной
деятельности в разных органах контроля. Ни по одному другому направлению
разрыв между «лидерами» (например, ФНС, ФТС) и «аутсайдерами» не
является настолько значительным. Можно ожидать, что внедрение в практику
типовых решений контрольно-надзорной деятельности Минкомсвязи России
34
позволит улучшить ситуацию с информатизацией наиболее слабых ведомств,
что существенно улучшит общую оценку по данному направлению реформы.
Серьезные успехи связаны с развитием систем профилактических
мероприятий и консультирования бизнеса, перешедшим из «красной» зоны в
«желтую». Практически с нуля создана и методически обеспечена система
ведомственных программ по профилактике, специализированных докладов,
механизмов консультирования и проч. Данные мероприятия относительно
простые в реализации, но как показывает опыт, чрезвычайно востребованы со
стороны предпринимателей. Это направление вполне можно отнести к сфере
«быстрых побед» и можно надеется, что в 2018 г. оно будет масштабироваться
на все уровни контрольно-надзорной деятельности.
Также скромные оценки связаны с внедрением новой системы
показателей результативности и эффективности. К сожалению, деятельность
контрольно-надзорных органов по-прежнему является скорее «палочной», а не
ориентированной на защиту охраняемых законом ценностей. Во многом данная
проблема связана с начальным этапом реализации направления и высоким
влиянием нормативно-правого регулирования в данной сфере, а также
необходимости создания системы учета случаев причинения вреда. При этом
следует отметить, что большинство участников реализации реформы в конце
2017 г. выпустили приказы с новыми показателями, характеризующими отказ
от «палочной» системы оценки контрольных органов и переход к оценке
конечного результата. Можно ожидать в последующих этапах реформы
дальнейшего нормативного закрепления отказа от палочной системы и
внедрение таких подходов в повседневную практику контрольных органов.
Отметим также, что в число приоритетных направлений реформы,
обозначенных бизнесом, кроме 5 вышеперечисленных входили также
- регламентация мероприятий по контролю, то есть формирование полной
нормативно-правовой базы по всем видам контроля, фиксация закрытого
исчерпывающего перечня видов государственного контроля;