65
месторождений полезных ископаемых, предоставленных по «добычным» или
совмещенным лицензиям на пользование недрами.
При этом приказом Минприроды России от 16.10.2017 № 566 был введен
механизм предоставления участков недр, входящих во фланги участков недр,
находящихся в пользовании у нескольких пользователей недр (т.н.
«пересекающиеся фланги»).
В целом «заявительный механизм» показал свою эффективность и
результативность, в том числе с точки зрения повышения инвестиционной
привлекательности геологического изучения недр на ранних стадиях
геологоразведки.
Подготовлены проекты федеральных законов о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам:
- устранения дублирования контрольных полномочий отдельных
федеральных органов исполнительной власти (Роструда, Роспотребнадзора,
Росздравнадзора, Ростехнадзора) как в сфере нормативного правового
регулирования вопросов безопасности работников, так и в сфере надзора за
соблюдением обязательных требований охраны труда;
- введения контрольной закупки, правами на проведение которой
наделяются органы Роспотребнадзора и Росздравнадзора в рамках
осуществляемых ими видов государственного контроля (надзора).[22]
В целом следует обратить внимание, что при подготовке в 2017 г.
проектов законов, вносящих изменения в действующие законодательные акты,
и проектов новых федеральных законов (за исключением Федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности»), не
была учтена необходимость корректировки положений, регламентирующих
вопросы государственного контроля (надзора), с учетом внедрения риск-
ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности, новых
положений Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, а также основных
направлений Программы реформы контрольно-надзорной деятельности.
66
В течение длительного времени без внимания со стороны
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти остаются
вопросы законодательного урегулирования порядка осуществления валютного
контроля, государственного семенного надзора, государственного контроля
(надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации об
авторском праве и смежных правах, в области музейного, библиотечного и
архивного дела, в области защиты информации, за деятельностью по
предоставлению социальных услуг, социального обслуживания, занятости
населения. Не устранены противоречия с действующим законодательством
положений Федерального закона «О техническом регулировании»,
регламентирующих порядок осуществления государственного контроля
(надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
12) устранение дублирующих и избыточных действий контролирующих
органов, основанных на обязательных требованиях, подлежащих проверкам
при осуществлении контрольно-надзорной деятельности (в соответствии с
решением Комиссии Правительства Российской Федерации по проведению
административной реформы (протокол от 08.11.2016 № 143):
- исключены полномочия Ространснадзора по осуществлению государ-
ственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности на
железнодорожном транспорте (дублирующие функции Ростехнадзора);
лицензирования разработки, производства, испытания и ремонта авиационной
техники (дублирующие функции Минпромторга России), а также сокращены
масштабы лицензирования деятельности по ремонту авиационной техники
гражданской авиации в части отдельных видов работ и услуг, составляющих
указанный вид лицензируемой деятельности (средний и текущий ремонт,
сборка, настройка, установка, испытание, дефектация изделий при ремонте ави-
ационной техники) (постановление от 05.05.2017 № 533);
- прекращено проведение в отношении хозяйствующих субъектов,
подлежащих одновременно федеральному и региональному экологическому
67
надзору, проверок в рамках регионального экологического надзора (по-
становления от 27.07.2017 № 866 и от 22.11.2017 № 1410);
- исключены полномочия Ростехнадзора в части определения условий и
порядка выдачи лицензий на производство энергии путем использования
приливов, течений и ветра в исключительной экономической зоне Российской
Федерации и выдачи таких лицензий; процедур декларирования безопасности
подводных потенциально опасных объектов; контроля за соблюдением правил
обращения с ломом и отходами черных металлов; установки на средства учета
электрической энергии специальных знаков визуального контроля; процедуры
ограничения подачи топливно-энергетических ресурсов; выдачи разрешений на
применение конкретных видов (типов) технических устройств на объектах по
хранению и уничтожению химического оружия, а также полномочий по
организации и контролю проведения экспертизы промышленной безопасности
на опасных производственных объектах (постановление от 10.12.2016 № 1338);
- исключены полномочия Минстроя России по осуществлению государ-
ственного контроля (надзора) за соблюдением требований Технического
регламента «О безопасности объектов морского транспорта» (постановление от
29.07.2017 № 896).[22]
Однако не были внесены изменения в соответствующие нормативные
правовые акты, исключающие признанные избыточными:
- функцию Росавиации по проведению плановых и внеплановых проверок
аэродромов в рамках инспекционного контроля при обязательной сертифи-
кации аэродромов, и заменяющие этот контроль обязательным (не чаще одного
раза в год) декларированием оператором аэродрома подтверждением соответ-
ствия предъявляемых к нему сертификационных требований;
- требования Минтруда России о необходимости прохождения обучения
правилам охраны труда работником при смене им места работы и увеличение
периодичности прохождения обучения по охране труда не реже одного раза в
пять лет;
68
- отдельные процедуры порядка ввоза радиоэлектронных средств и
высокочастотных устройств на территорию РФ.
3.2 Повышение открытости деятельности органов государственного
управления
Несмотря на определенные успехи по обеспечению открытости
деятельности органов государственной власти, соответствующая сфера
государственного управления остается закрытой для граждан и бизнеса.
Для преодоления данного недостатка необходимо:
- опубликование информации о совокупности обязательных требований к
субъектам и объектам проверки и предмету проверки;
- опубликование планов проведения проверок в формате открытых
данных;
- опубликование актов проведения проверок, в ходе которых выявлены
нарушения обязательных требований, а также жалоб на такие акты;
- опубликование вступивших в силу постановлений по делам об
административных правонарушениях.[2]
Следует признать, что роль гражданского контроля в представлениях
общественности огромна, ведь контроль дает возможность получения «из
первых рук» информации о неточностях в законодательстве, стимулирует
ответственность органов власти перед обществом, повышает доверие между
органами власти и институтами гражданского общества, стимулирует
гражданскую активность, повышает гражданское самосознание.
Представляется целесообразным на законодательном уровне решить
проблемы неопределенности полномочий советов, как для самих советов, так и
для органов исполнительной власти, при которых эти советы созданы;
неопределенности механизмов регулирования нормативно-правовых актов для
законодательной власти; неопределенности способов и технологий
осуществления общественного контроля. Требуется повышение лояльности
69
органов власти к контролю со стороны общественных советов, для этого
целесообразно проводить с руководителями государственных структур
профилактические беседы. Ведь общественный контроль осуществляется
исключительно в целях улучшения работы органов государства.[31]
Проблемы, с которыми сталкиваются общественные советы, свидетель-
ствуют о том, что традиции и сложившийся порядок работы системы органов
власти остаются сильны. Как органы власти, так и общественность продолжают
работать по старым принципам. В то время как новые реалии жизни ставят
задачу смены традиционной парадигмы деятельности, установившегося
порядка работы и в государственной системе органов власти, и в среде
общественных организаций.
Таким образом, общественный контроль представляет собой контроль
общества, как со стороны самих граждан, так и со стороны общественных
объединений, за деятельностью органов государственной власти, местного
самоуправления, организаций, иных органов и организаций, осуществляющих
публичные полномочия. Однако некоммерческие организации и активные
граждане в целом пока слабо представляют значение термина «общественный
контроль», а для чиновников значение термина также пока достаточно размыто.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» еще
только начинает реализовываться. Очевидно, что по практике его реализации
возникает множество вопросов. На сегодняшний день многие положения
закона воспринимаются неоднозначно, потому что не прописаны механизмы их
исполнения, а некоторые из них противоречат существующим стандартам.
Закон требует уточняющих подзаконных актов, в которых будут прописаны
полномочия, процедуры осуществления различных форм контроля
(мониторинга, проверок, расследований). Тем не менее, по мнению практиков
общественного контроля, появление этого закона само по себе -огромный шаг в
становлении и развитии системы общественного контроля в стране. И в
настоящее время это единственный законодательный документ, на который
70
можно опираться. Актуальная задача в данном контексте более глубокая
проработка и поиск содержания форм общественного контроля.
В целях дальнейшего развития принципа транспарентности деятельности
контрольно-надзорных органов в Российской Федерации и повышения уровня
ответственности их должностных лиц целесообразно введение механизмов,
обеспечивающих общественный контроль за реализацией контрольно-
надзорной деятельности, а также получение и учет контрольно-надзорными
органами обратной связи от представителей общественности.[22]
Компетенция общественного контроля за реализацией контрольно-
надзорной деятельности включает вопросы соблюдения органами
государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля
требований законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок
осуществления контрольно-надзорной деятельности, а также участия в
аналитической деятельности органов государственного контроля (надзора) и
органов муниципального контроля по результатам государственного контроля
(надзора), муниципального контроля, и не распространяется на отношения по
контролю со стороны общественных организаций и иных объединений граждан
и (или) юридических лиц за соблюдением обязательных требований
подконтрольными лицами.
Под общественным контролем предлагается понимать деятельность
граждан, общественных объединений и иных лиц, не входящих в систему
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, связанная с
оценкой деятельности органов исполнительной власти и местного
самоуправления, осуществляющих функции государственного надзора и
муниципального контроля.
Основной целью общественного контроля является повышение
эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления. Основным механизмом общественного
контроля представляется создание общественных советов по вопросам
контрольно-надзорной деятельности при федеральных органах
71
государственного контроля (надзора), высших исполнительных органах
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
муниципальных образований.
Полномочия органов общественного контроля должны включать
предварительное рассмотрение, общественное обсуждение и дополнение
проектов докладов об осуществлении государственного контроля (надзора),
муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и его
эффективности, подготовка рекомендаций контрольно-надзорным органам по
результатам проведения общественного контроля, проведение общественных
обсуждений, слушаний по вопросам своей деятельности, взаимодействие со
средствами массовой информации.[22]
Помимо этого необходимо на уровне акта Правительства Российской
Федерации установить единые требования к формированию и ведению
официальных сайтов органов государственного надзора и их содержанию, в
части публикаций отчетности о контрольно-надзорной деятельности органов
государственного надзора.
Реформа контрольно-надзорной деятельности, проводимая в Российской
Федерации, направлена на снижение административной нагрузки на бизнес и
установление прозрачных отношений между предпринимателями и
государством. Деловой климат в стране во многом зависит от ее успешной
реализации.
Старую модель государственного контроля необходимо заменить на
новую — партнерскую. Будет непросто: и предпринимателям, и
государственным органам придется идти на уступки и компромиссы. Но если
это удастся, то инспектор вместо контролера, выискивающего формальные
нарушения в работе предпринимателя ради выполнения плана, станет
помощником, защищающим бизнес от техногенных или финансовых рисков, а
общество — от причинения вреда охраняемым ценностям.
Если новую систему государственных контрольно-надзорных и
разрешительных полномочий удастся выстроить на базе лучших мировых
72
стандартов и с учетом развития современных технологий, то новые принципы
взаимодействия государства и бизнеса можно будет распространить и на иные
сферы их взаимоотношений. В текущей внешнеэкономической ситуации только
совместная работа на условиях взаимного уважения и партнерства позволит
обеспечить экономическое развитие страны.
73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Контроль за государственным управлением есть система наблюдений и
проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим
решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект,
допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по
устранению выявленных недостатков.
К проблемам контроля за деятельностью органов государственного
управления можно отнести:
- непрозрачность проверяемых обязательных требований;
- дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении
одного и того же предмета различными органами государственной власти;
- необходимость изменения подходов к регулированию выполнения
функций государственного контроля;
Выход из данной ситуации может быть связан с переходом на новую
технологию работы контрольно-надзорных органов, предусматривающую
концентрацию ограниченных ресурсов на тех подконтрольных субъектах,
которые несут максимальный риски причинения вреда, ущерба охраняемым
ценностям (жизни и здоровью граждан, объектам животного мира и
окружающей среды, имуществу, безопасности государства), создают опасность
возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
В РФ был разработан проект концепции повышения эффективности
контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления на 2014 - 2018 годы. Реализация Концепции
осуществляется путем разработки и реализации ведомственных целевых
программ осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а также планов мероприятий по реализации
концепции; ежегодного мониторинга осуществления государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля и лицензионной деятельности
74
на основе единых государственных информационных систем.
Важную роль в развитии механизмов взаимодействия государства и
институтов гражданского общества призвана сыграть принятая Концепция
открытости федеральных органов исполнительной власти, целью которой
является в числе других повышение прозрачности и подотчетности
государственного управления и удовлетворенности граждан его качеством, а
также расширение возможностей непосредственного участия гражданского
общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых
федеральными органами исполнительной власти. Как следует из указанной
Концепции, "в условиях нарастающей сложности социальных процессов и
новых экономических вызовов серьезной задачей для федеральных органов
исполнительной власти является необходимость формирования моделей
принятия решений и реализации государственных функций, основанных на
активном участии гражданского общества в управлении государством, а также
на использовании современных механизмов общественного контроля".
Таким образом, общественный контроль является одним из важнейших
антикоррупционных механизмов и может служить серьезным препятствием на
пути "нечистых на руку" чиновников. Он должен быть направлен на
обеспечение законности в сферах государственного и муниципального
управления, на снижение возможности принятия и реализации на различных
этажах власти коррупционных противоправных решений, наносящих серьезный
вред развитию общества и безопасности государства.
Общественный контроль может быть эффективным инструментом в
противодействии коррупции только в том случае, если имеется сильная
политическая воля на реальную борьбу с коррупцией. В противном случае
результаты общественного контроля будут игнорироваться властными
структурами и не окажут существенного влияния как на их деятельность, так и
на политическую жизнь страны в целом.
Реформа контрольно-надзорной деятельности находится сейчас в
активной фазе. Об итогах говорить пока рано. Впереди еще много работы.