55
(общественном совете, межведомственной комиссии с участием
представителей общества) позволит реализовать "надотраслевой" подход при
осуществлении контроля. Это повысит эффективность контроля, включая
общественный, за счет концентрации и независимости от ведомственных
интересов (например, исключить ситуации конфликта интересов при проверке
одного министерства другим), а также позволит незамедлительно исполнять
решения главы города/региона за счет реализации механизмов
"надотраслевого" контроля в сфере госзакупок, исполнения поручений,
противодействия коррупции и т.д.
Надотраслевой подход при осуществлении контроля эффективен за счет
независимости от ведомственных интересов и оперативности принятия
решений и их исполнения, а также возможности комплексного рассмотрения
поставленных задач, а не с позиции интересов определенной территории,
ведомства, отрасли. Тот же надотраслевой подход в создании многоуровневой
системы общественного контроля в поселении Большие Вяземы дает
возможность учитывать весь комплекс задач, которые необходимо решить на
данной территории. Например, с учетом прогноза рождаемости детских садов
достаточно, но нужен кинотеатр, спортклуб для молодежи. Для того чтобы
принять решение о приоритетности строительства того или иного объекта,
развития того или иного направления, нужно надотраслевое мышление,
позволяющее учесть интересы всех участников сообщества. Надотраслевой
подход в контроле позволяет более эффективно реализовать потенциал
общества за счет объединения интересов всех его участников.[16]
Общественные (народные) контролеры - это граждане РФ,
профессионалы своего дела, имеющие активную жизненную позицию и
обладающие дополнительными специальными знаниями в определенной
области.
Механизм общественного (народного) контроля реализуется через
институт общественных (народных) контролеров и созданных с их участием
межведомственных комиссий по отраслям и регионам, через взаимодействие с
56
общественными советами. Межведомственные комиссии общественного
контроля могут быть созданы как законодательными или представительными
органами власти, так и на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях. Инициатором создания комиссии могут выступать органы
исполнительной, законодательной власти, местного самоуправления, депутаты
соответствующего законодательного/представительного органа, общественные
объединения. Такая схема взаимодействия была предложена в рамках движения
"Общественный контроль госзаказа" и представляется наиболее оптимальной.
Хочу акцентировать внимание на важности подготовки общественного
(народного) контролера. Активная позиция без соответствующего
информационного базиса, экспертных познаний в определенной области не
даст соответствующего эффекта. Общественный контролер должен уметь
видеть недостатки, знать, где их искать, и предлагать пути их устранения.
Контролер должен знать особенности деятельности объектов своего внимания,
будь то госзаказ или исполнение муниципального бюджета, разбираться в
механизмах финансирования, отраслевых законодательных актах и т.д. Только
тогда он будет обладать нужным форматом понимания проблемы. Только тогда
его деятельность будет максимально эффективна.
При этом хочу заметить, что любые органы общественного контроля не
должны подменять функции государственного органа. Основными задачами
общественного контроля должны оставаться проведение общественных
проверок, содействие учету общественного мнения при проведении
государственной политики, обсуждение общественных инициатив, содействие
в подготовке решений, общественный мониторинг, оценка эффективности и
качества предоставляемых услуг.
Вместе с этим, существует проблема законодательной неопределенности,
с которой сталкиваются все субъекты общественного контроля в связи с
принятием закона № 212 «Об основах общественного контроля в РФ»:
- неопределенность полномочий советов, как для самих советов, так и для
органов исполнительной власти, при которых эти советы созданы;
57
- неопределенность механизмов регулирования нормативно-правовых
актов для законодательной власти;
- неопределенность способов и технологий осуществления обще-
ственного контроля.[25]
В трактовке Закона отсутствует единое понимание, что стоит за выде-
ленными в нем формами общественного контроля, формирует ситуацию, когда
региональные общественные советы идут путем проб и ошибок и, подчас,
многократного изобретения «велосипеда».
На фоне этой неопределенности органы власти «раздражает» активность
общественных организаций, пытающихся использовать вновь созданные
общественные советы при органах исполнительной власти для того, чтобы
продвигать интересы своих подопечных. Помимо этого, существуют и
кадровые проблемы, связанные с отсутствием подготовленных экспертов для
общественных проверок. Также осложняет процесс реализации общественного
контроля в Российской Федерации традиционная закрытость органов власти.
По мнению экспертов, общественников, чиновников, одним из лидеров
по реализации общественных практик на территории страны является
Пермский край. Закон «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском
крае» начал разрабатываться еще задолго до принятия федерального закона.
Согласно краевому закону: «Общественный (гражданский) контроль -
непосредственное наблюдение гражданами и (или) их объединениями за
соблюдением прав и законных интересов граждан».
Правом выдвижения кандидатуры общественного контролёра для осу-
ществления контролирующей деятельности обладают некоммерческие
неправительственные организации, в направления деятельности которых (в
рамках устава) входят организация и проведение контроля за органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Утверждение кандидатур общественных контролёров осуществляется
соответствующей комиссией при Общественной палате Пермского края. В
состав комиссии входят: уполномоченный по правам человека в Пермском
58
крае; члены некоммерческих неправительственных организаций, имеющих
опыт деятельности в сфере осуществления общественного контроля; лица,
утверждённые в качестве общественных контролёров.
При проведении разовых мероприятий по общественному контролю в
ситуациях, требующих оперативного реагирования на территории Пермского
края, он может осуществляться инициативными группами граждан, прошедших
утверждение комиссией Общественной палаты.
В случаях грубого нарушения прав и законных интересов граждан ко-
миссия Общественной палаты может принять решения о самостоятельном
(самими членами комиссии) проведении мероприятия по общественному
контролю. В ряде субъектов РФ и муниципалитетов тоже существуют проекты
общественного контроля, например, в Тюменской области НП «Национальный
центр общественного контроля в сфере ЖКХ - «ЖКХ Контроль»; в некоторых
федеральных структурах реализуется проект «Открытое министерство». На
развитие открытого управления направлен Указ Президента РФ «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления».
Далее в работе перейдем к направлениям совершенствования контроля за
деятельностью органов государственного управления.
59
Глава 3. Совершенствование контроля за деятельностью
органов государственного управления
3.1 Направления повышения эффективности контрольной
деятельности органов государственной власти
В прошедшем году контролирующими органами в основном была
завершена работа по подготовке и размещению в открытом доступе в сети
«Интернет» перечней и текстов нормативных правовых актов, уста-
навливающих обязательные требования, подлежащие проверкам.
Такие перечни были утверждены Минкультуры России (приказ от
17.04.2017 № 580), Минстроем России (приказ от 18.10.2017 №1736/пр), МЧС
России (приказ от 14.04.2017 №171), Ростехнадзором (приказы от 23.05.2017 №
172, от 31.08.2017 № 348),и Росздравнадзором (приказ от 27.04.2017 № 4043),
Росрыболовством (приказ от 13.11.2017 №753), Росгидрометом (приказ от
29.06.2017 № 299), ФНС России (приказ от 03.04.2017 №ММВ-7-2/278),
Россельхознадзором (приказ от 17.10.2017 № 744), ФАС России (приказ от
13.07.2017 №928/17), Рострудом (приказ от 21.07.2017 № 1283),
Роскомнадзором (приказ от 13.12.2017 № 247), Рособрнадзором (приказ от
21.07.2017 № 1283).[22]
Указанные перечни дополнили аналогичные документы по отдельным
видам государственного контроля (надзора), принятые в 2016 г. Минфином
России, МЧС России, Минпромторгом России, Минэнерго России,
Роспотребнадзором, Росздравнадзором, Ростехнадзором, Ространснадзором,
Росстандартом, Роспатентом, Рослесхозом, Росреестром, Роскомнадзором,
Федеральным казначейством.
Утвержденные перечни периодически актуализируются с учетом
предложений общественных объединений предпринимательского сообщества,
анализа практики их применения в контрольной деятельности.
60
В 2017 году проводилась системная работа по проекту Программы
реформы «Систематизация, сокращение количества и актуализация
обязательных требований» в различных видах государственного контроля
(надзора).
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими кон-
трольно-надзорные функции, с учетом широкого обсуждения с общественными
объединениями бизнес сообщества и поступающих предложений их представи-
телей были разработаны и реализуются одобренные решениями Проектного
комитета (протоколы от 21.09.2017 № 61(11), от 05.10.2017 № 69(12), от
09.11.2017 № 73(13) планы мероприятий («дорожные карты») по актуализации,
оптимизации и сокращению обязательных требований в сфере гражданской
авиации, розничной торговли, производства продуктов питания, медицинской
деятельности, пассажирских перевозок, ветеринарии, операций с недвижимым
имуществом, в сфере промышленной и пожарной безопасности, охраны труда,
законодательства о налогах и сборах, санитарно-эпидемиологического
благополучия, антимонопольного регулирования и государственного
регулирования цен (тарифов). Работа в этом направлении будет продолжена и в
2018 г.
Следует отметить:
1) установление Федеральным законом от 01.05.2017 № 96-ФЗ нового
вида контрольно-надзорной деятельности — внешнего контроля качества
работы аудиторских организаций, особенностей организации и проведения
уполномоченным контролирующим органом (ФНС России) проверок
аудиторских организаций, осуществляющих обязательный аудит бухгалтерской
отчетности.
Следует отметить, что установление законом государственного внешнего
контроля качества работы отдельных аудиторских организаций закрепляет
дублирование функции внешнего контроля, который осуществляется
саморегулируемыми организациями аудиторов, членами которых в
обязательном порядке являются такие аудиторские организации;
61
2) корректировку в соответствии с Федеральным законом от 28.05.2017 №
100-ФЗ положений Федерального закона «О пожарной безопасности»,
предусматривающую четкое разграничение полномочий федеральных органов
исполнительной власти в сфере пожарной безопасности в лесах, на опасных
производственных объектах, объектах обороны и специального назначения, а
также внедрение риск-ориентированного подхода при организации и
проведении государственного пожарного надзора, основанного на
классификации объектов надзора по категориям риска, в том числе основанным
на результатах независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безо-
пасности);
3) изменения, внесенные Федеральным законом от 07.07.2017 № 116-ФЗ
в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации», предусматривающие установление нового подвида
государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для
инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и
предоставляемых услуг. Указанный вид контроля не является самостоятельным
и осуществляется в рамках видов государственного контроля (надзора) в
трудовой сфере, социальном обслуживании, на транспорте, в связи и
здравоохранении. Порядок осуществления указанного вида контроля
определяется положениями о соответствующих базовых видах контроля
(надзора) в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 №
294-ФЗ;
4) установление нового вида государственного контроля в области
обеспечения безопасности значимых объектов критической информационной
инфраструктуры в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2017 № 187-
ФЗ, регулирующим вопросы обеспечения безопасности критической
информационной инфраструктуры Российской Федерации. Указанный вид
государственного контроля осуществляется на основе риск-ориентированной
модели, предусматривающей проведение мероприятий по контролю в
зависимости от категории 8) риска, связанной с деятельностью подконтрольных
62
субъектов. Федеральным законом регламентированы вопросы организации и
проведения проверок и других мероприятий по контролю;
5) установление Федеральным законом от 29.07.2017 № 276-ФЗ новых
требований, направленных на противодействие использованию на территории
Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей и
информационных ресурсов, посредством которых обеспечивается доступ к
информационным ресурсам и информационно-телекоммуникационным сетям,
доступ к которым ограничен на территории Российской Федерации;
6) установление нового вида регионального государственного контроля
(надзора) за исполнением плательщиками курортного сбора и операторами
курортного сбора требований Федерального закона от 29.07.2017 № 214-ФЗ,
предусматривающего проведение с 1 мая 2018 г. по 31 декабря 2022 г.
эксперимента по взиманию платы (курортного сбора) за пользование курортной
инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и
Ставропольском крае. Указанный вид контроля осуществляется в порядке,
установленном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ;
7) изменения, внесенные Федеральным законом от 28.12.2017 № 433-ФЗ в
антиалкогольное законодательство, которыми установлены новые требования в
сфере обращения алкогольной продукции в розничной торговле и
общественном питании, уточнены основания для предоставления,
приостановления действий и аннулирования лицензий на деятельность в
области производства и обращения этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, а также дополнены полномочия органов, осу-
ществляющих государственный контроль (надзор) в указанной сфере
деятельности на проведение контрольных закупок;
8) введение Федеральным конституционным законом от 28.12.2017 N 5-
ФКЗ моратория на проведение в Республике Крым и г. Севастополе с 1 января
2018 г. по 1 марта 2019 г. плановых проверок хозяйствующих субъектов,
периодичность которых в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008
№294-ФЗ ограничена одним разом в три года;
63
9) изменения законодательства Российской Федерации о торговой
деятельности, внесенные Федеральным законом от 31.12.2017 № 487-ФЗ,
предусматривающие полномочия Правительства Российской Федерации
устанавливать обязанность хозяйствующих субъектов или отдельных групп
хозяйствующих субъектов осуществлять маркировку отдельных товаров
средствами идентификации, утверждать перечни отдельных товаров,
подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации и групп
хозяйствующих субъектов, осуществляющих маркировку отдельных товаров
средствами идентификации, по видам деятельности, правила маркировки от-
дельных товаров средствами идентификации, а также порядок информаци-
онного обеспечения маркировки таких товаров. При этом продажа, обмен или
иное введение в оборот товара, в результате которых нарушаются требования
об обязательной маркировке средствами идентификации, на территории
Российской Федерации не допускаются;
10) изменения, внесенные Федеральным законом от 31.12.2017 № 502-ФЗ
в Трудовой кодекс Российской Федерации, которые расширяют перечень
оснований для проведения внеплановых проверок работодателей случаями
поступления в контролирующие органы Роструда сведений о фактах не
оформления работодателями трудовых отношений с работниками либо
заключения гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих
трудовые отношения;
11) Федеральным законом от 03.07.2016 № 279-ФЗ в статью 2.1 Закона
Российской Федерации «О недрах» были внесены изменения в части
исключения участков недр, содержащих проявления и отдельные категории
месторождений полезных ископаемых (россыпных месторождений алмазов, а
также россыпных и техногенных месторождений металлов платиновой
группы), из числа участков недр федерального значения.
С учетом правового режима участков недр федерального значения
отнесение участков недр к участкам недр федерального значения повлекло за
собой существенное усложнение проведения на них геологоразведочных работ,
64
поскольку было запрещено проведение геологического изучения участков недр
федерального значения по самостоятельным «поисковым» лицензиям, а также
существенно усложнена процедура получения лицензий при установлении
факта открытия месторождения, поскольку решение о таком предоставлении
принимается Правительством Российской Федерации.
В целях устранения указанных барьеров Федеральным законом от
03.07.2016 № 279-ФЗ были скорректированы критерии отнесения участков недр
к участкам недр федерального значения, в результате чего участки недр,
содержащие россыпные и техногенные месторождения алмазов и металлов
платиновой группы, а также все проявления полезных ископаемых были
исключены из участков недр федерального значения.
Указанные поправки сделали возможным получение указанных участков
недр для геологического изучения недр по самостоятельным «поисковым»
лицензиям, а также существенно упростили процедуру получения лицензий по
установлению факта открытия.
Данным федеральным законом также введена возможность внесения
изменений в лицензию с целью разрешения разведки и добычи попутных
полезных ископаемых. Вместе с тем, указанный механизм распространен на
весьма ограниченное число пользователей недр (государственные компании и
их дочерние предприятия).
12) приказом Минприроды России от 10.11.2016 № 583 «Об утверждении
Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для
геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр фе-
дерального значения и участках недр местного значения)».
Порядком введен «заявительный принцип» на участки недр, содержащие
прогнозные ресурсы низких категорий как по твердым полезным ископаемым,
так и на углеводородное сырье.
Также был введен механизм предоставления права пользования недрами
для геологического изучения флангов разведываемых и разрабатываемых