45
результативности, заключается в невозможности использования для таких
показателей значения объема латентного вреда, то есть такого вреда, который
может быть выявлен только в результате активных контрольно-надзорных
мероприятий.
ФАС России в качестве своего единственного ключевого показателя по
федеральному государственному контролю (надзору) за соблюдением
антимонопольного законодательства установила следующий показатель —
причиненный ущерб в результате злоупотребления хозяйствующими
субъектами доминирующим положением, соглашений и согласованных
действий, картелей (в т.ч. сговоров на торгах), фактов недобросовестной
конкуренции, выявленных и пресеченных в результате действий анти-
монопольного органа.
Очевидно, что чем меньше ФАС России будет проводить проверки,
рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства, тем
меньше будет регистрироваться ущерб в результате злоупотреблений
хозяйствующих субъектов. Более того, ущерб вообще не будет причиняться,
если ФАС России вовсе прекратит свою деятельность. И наоборот, чем ФАС
России будет более активным и больше выявлять злоупотреблений на товарных
рынках, тем регистрируемый ущерб будет больше. Поэтому данный показатель
также невозможно использовать для оценки результативности деятельности
органа контроля.
Для оценки состояния правоприменительной практики в сфере
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности
проведена оценка результатов такой работы в отношении приоритетных видов
контроля (Таблица 8). При оценке учитывались следующие критерии:
- наличие по виду контроля системы регистрации негативных явлений, на
устранение которых направлена контрольно-надзорная деятельность:
0 баллов — система учета вреда отсутствует или сведения о вреде на-
капливаются децентрализовано на региональном уровне и (или) в несис-
тематизированном (неструктурированном) виде, и (или) ситуативно, в
46
отсутствие утвержденных форм и регламентов, учитываются случаи
причинения вреда, но не определяется размер такого вреда, в случае, если
сведениями о вреде обладают иные органы и организации, межведомственное
взаимодействие для получения таких сведений органом контроля не налажено;
1 балл — система учета вреда частично соответствует указанным
требованиям, в том числе не по каждому случаю причинения вреда собираются
сведения о характеристиках случая причинения вреда и производится расчет
размера вреда;
2 балла — система учета вреда регламентирована, собираются систе-
матизированные данные о случаях причинения вреда и их последствиях
(размере вреда), данные агрегируются на федеральном уровне, налажено
межведомственное взаимодействие для получения сведений о случаях
причинения вреда и его последствиях (если такими сведениями обладают иные
органы и организации);
- наличие в открытых источниках сведений об утверждении перечня
показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной
деятельности для вида контроля — 2 балл;
- качество утвержденного перечня показателей результативности и
эффективности контрольно-надзорной деятельности для вида контроля (в
перечне указаны только наименования показателей, при необходимости
формулы их расчета, отдельные комментарии к ним — 0 баллов; в перечне
дополнительно указаны источники данных для определения значений пока-
зателя или текущие и целевые значения показателей, или сведения о
документах стратегического планирования, содержащих показатель (при его
наличии) — 1 балл; в перечне указаны все перечисленные характеристики — 2
балла).
По результатам оценки составлен рейтинг приоритетных видов контроля
в части продвижения по направлению реформы в рассматриваемой сфере.
Предпринимательское сообщество поддерживает стремление
Правительства РФ перейти в сфере контрольно-надзорной деятельности на
47
модель управления, направленную на достижение общественно значимого ре-
зультата. Бизнес ожидает от этих преобразований сокращения издержек,
связанных с прохождением контроля, так как модель предполагает отказ от
проведения непроизводительных мероприятий по контролю, не приводящих к
общественно-полезному результату. Тем органам контроля, которые еще не
утвердили показатели результативности и эффективности, рекомендуется за-
вершить эту работу.
Таблица 8
Оценка продвижения в сфере результативности и эффективности
Орган контроля
Наличие
системы
регистра
ции
негативн
ых
явлений
Наличие
перечня
показате
лей
эффекти
вности
Качество
перечня
показате
лей
эффекти
вности
Итого
Государственный контроль за
соблюдением трудового
законодательства (Роструд)
2
2
2
+
Налоговый контроль (ФНС России)
2
2
2
+
Федеральный государственный
экологический надзор
(Росприроднадзор)
1
2
2
+
Федеральный государственный
пожарный надзор (МЧС России)
2
2
1
=
Государственный контроль за
соблюдением антимонопольного
законодательства (ФАС России)
0
2
1
=
Федеральный государственный
фитосанитарный карантинный
надзор (Россельхознадзор)
1
2
0
=
Государственный ветеринарный
надзор (Россельхознадзор)
1
2
0
=
Государственный надзор в области
автомобильного транспорта
(Ространснадзор)
0
2
0
-
Таможенный контроль (ФТС России)
2
0
0
-
Федеральный государственный
надзор в области промышленной
безопасности (Ростехнадзор)
2
0
0
-
Федеральный государственный
надзор в области защиты прав
потребителей (Роспотребнадзор)
1
0
0
-
Федеральный государственный
санитарно-эпидемиологический
надзор (Роспотребнадзор)
1
0
0
-
Федеральный государственный
1
0
0
-
48
земельный надзор (Росреестр)
Федеральный государственный
надзор в области связи
(Роскомнадзор)
0
0
0
-
Федеральный государственный
метрологический надзор
(Росстандарт)
0
0
0
-
Государственный контроль (надзор)
за соблюдением требований
технических регламентов
(Росстандарт)
0
0
0
-
Вместе с тем, предлагается скорректировать практику утверждения
ключевых показателей результативности, предусмотрев отказ от использования
показателей, касающихся размера ущерба охраняемым ценностям, если такой
ущерб может быть выявлен только по результатам контрольно-надзорных
мероприятий. Для таких случаев общественно-полезный результат контрольно-
надзорной деятельности может быть измерен через показатели,
характеризующие восприятие обществом и предпринимательским сообществом
уровня безопасности (состояния защищенности охраняемых ценностей) в со-
ответствующих сферах. Следует определить случаи, когда использование таких
показателей целесообразно.
В тех случаях, где ключевые показатели результативности направлены на
определение размера ущерба охраняемым ценностям, следует
интерпретировать их с учетом вклада контрольно-надзорной деятельности в
достижение общественно-значимого результата. Для этого необходимо
разработать методику определения такого вклада на фоне влияния факторов
внешней среды, деятельности иных органов и организаций.
2.3 Общественный контроль над деятельностью органов
государственного управления
Проблематика общественного контроля в последние годы становится все
более актуальной темой дискуссий, разворачивающихся как в научной среде,
так и в деятельности органов государственного управления. Это связано не
Продолжение таблицы 8
49
только со значительным потенциалом и возможностями расширения участия
граждан и их объединений в процессе модернизации всех сфер
государственного управления и местного самоуправления России, но и с
отведением контролю со стороны гражданского общества значительного
внимания в процессе противодействия коррупции.
Модернизация управления, связанная с повышением общественной
активности, требует решить вопросы эффективного взаимодействия народа и
государства.
Большое внимание к вопросам общественного контроля неслучайно. Оно
определяется процессами как глобального, так и национального масштаба.
Кризис перестраивает принципы развития экономики, взаимодействия
государства и граждан, и эти общемировые тенденции по своему проявляются
на территории РФ. Усиливается отчужденность населения от государства.
Современному государству все сложнее реагировать на множество
общественных проблем, что приводит к обострению социальных конфликтов.
Обострение экономических, социальных проблем, вызванное мировым
кризисом, стимулирует гражданскую активность, особенно среднего класса. А
развитие информационных технологий дает новые возможности объединения.
Однако расстояние до власти, сократившееся до "одного клика", тем не менее
не решает назревших проблем. Процесс взаимодействия государства и
общества усложняется. Народ требует конструктивных решений, оперативного
реагирования на возникающие проблемы.[16]
Решением задачи может стать создание эффективной обратной связи при
непосредственном участии граждан в государственном управлении, важным
элементом которого является общественный контроль. Если 10 - 15 лет назад
был вопрос о целесообразности общественного контроля, то сегодня
исследователи и практики едины во мнении - это неотъемлемый элемент
успешного общественно-государственного развития. Запрос на создание
подобных институтов инициирован на всех уровнях - от правящей партии до
оппозиции, от народа до лиц, принимающих ключевые решения в развитии
50
страны. По итогам опроса, проведенного в рамках Агентства стратегических
инноваций, наиболее значимой задачей общественных советов как формы
государственного общественного управления была названа именно организация
эффективной обратной связи для руководителя.
Можно заострить внимание на важности общественного контроля в
области госзаказа. По сути, главным ограничением конкуренции в РФ сегодня
является как раз сращивание интересов представителей государства, прежде
всего на нижних и средних уровнях, с конкретными бизнес-структурами.
Коррупция сильнее развита там, где государство тратит большие деньги.
Поэтому Правительство РФ уделяет такое внимание контролю госзаказа.
Президент одобрил выдвинутые идеи о механизмах общественного контроля.
Речь идет о системе мониторинга и оценке уровня коррупции в госорганах с
учетом мнения граждан.
Поскольку "откаты" составляют 1 - 2% ВВП, что сопоставимо с
дефицитом Пенсионного фонда, общественный контроль госзаказа, с одной
стороны, может существенно повлиять на рост ВВП в стране, с другой - решить
конкретные проблемы малого и среднего бизнеса, улучшить ситуацию в
регионах. Однако не стоит превращать такой контроль в "охоту на ведьм",
необходим взаимоответственный диалог с конкретным результатом на всех
этапах от качественно размещенных заказов до приемки выполненных объемов
работ.[23]
По официальным данным, представленным в мониторинговом
(аналитическом) отчете Национального аккредитационного агентства в сфере
образования на 2016 г., из 27 академий дополнительного профессионального
образования (ДПО) аккредитовано 23 - то есть более 80%. Что касается
институтов ДПО, из 236 учреждений аккредитацию имеют только 133, это
около 60%. Доля аккредитованных центров ДПО - чуть больше 30% (29
центров). Поскольку система аккредитации добровольная, мы, анализируя
данные, можем видеть, что крупные учебные заведения ДПО готовы
декларировать свой уровень, демонстрировать соответствие существующим
51
требованиям. Но, чем учебное заведение меньше, тем непрозрачнее его
деятельность. Поэтому сегодня руководители различных уровней
заинтересованы в создании реестров дипломов образовательных учреждений.
Любому предприятию, любой организации нужны грамотные специалисты.
Однако диплом образовательного учреждения из документа, гарантирующего
определенную профпригодность, сегодня превращается в обыкновенные
"корочки". Растет количество неконтролируемых учреждений, буквально
штампующих эти дипломы, включая документы для специалистов по особо
опасным объектам. [25]
Поэтому главной задачей общественного контроля в этой области
является достижение прозрачности и эффективности системы дополнительного
образования в РФ. В новом проекте закона "Об образовании" заложена
общественная аккредитация учебных программ, учебных заведений. Только
общественный контроль в образовании вкупе с общественным советом и,
возможно, экспертным советом при Министерстве образования, то есть
многоуровневая система экспертов, представителей общества, в состоянии
остановить этот вал профанации в области образования. Только общественный
контроль в состоянии проверить на адекватность это огромное количество
учебных заведений в стране.
Термин "государственно-общественное управление" впервые появился в
Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.,
утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 N 1756-р. Также
там заложено внедрение новых организационно-правовых форм учреждений
образования, обеспечивающих сочетание академической автономии и
государственно-общественного контроля за их деятельностью. В Законе РФ от
10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", Концепции долгосрочного социально-
экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, заложено внедрение
моделей государственно-общественного управления образовательными
учреждениями в целях развития институтов общественного участия в
52
образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной
привлекательности сферы образования.[17]
Создание совместной, основанной на законе деятельности органов
государственной власти и общественных структур, представляющих интересы
сообщества, направленной на совершенствование функционирования
государства.
Однако закона об общественном контроле пока не существует. Тогда на
основании какого закона должен осуществляться принцип государственно-
общественного управления? Отвечая на этот вопрос, нужно помнить, что
государственно-общественное управление - это лишь принцип управления,
основанный на разделении полномочий по управлению. А принципы
управления сами по себе не могут соответствовать или не соответствовать
правовым нормам. Поэтому государственно-общественное управление может
осуществляться до выхода специализированных рекомендательных актов.
Государственно-общественное партнерство предполагает консолидацию
усилий государственных органов власти и управления всех уровней, бизнес-
сообщества, общественных объединений и некоммерческих организаций.
Причем консолидацию усилий в определенной сфере, не обязательно
коммерческой, там, где это касается объединенных интересов общества и
государства, например в строительстве, медицине.
Существуют различные формы общественного контроля. В целом по
степени реализации контролирующих функций его можно разделить на прямой
и непрямой.
Непрямой общественный контроль включает журналистские,
общественные расследования, петиции, выступления граждан, обнародование
информации, в том числе через СМИ, публичное обсуждение законодательных
инициатив.
Прямой общественный контроль - это участие граждан в управлении
делами через органы местного самоуправления. С помощью институтов
местного самоуправления реализуется право граждан (жителей определенной
53
территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества исходя из
интересов всех жителей данной территории. Граждане непосредственно
участвуют в управлении и развитии территории, на которой они проживают.
Прямой общественный контроль наиболее эффективен в локальной форме, то
есть на определенной территории, где представители общества могут
непосредственно влиять на решение вопросов, их результат. Эффективность
общественных советов базируется на репрезентативности по социальному,
отраслевому и гендерному признакам, которая значительно повышается
возможностью опоры на широкие слои населения посредством в том числе
информационных технологий. Инициативная группа вышла с предложением на
руководителя администрации о создании общественного совета. Это как раз тот
случай, когда граждане желают развивать среду своего обитания, при помощи
своего влияния улучшать свою жизнь на своей территории. Замечу, что
создание подобных структур на уровне местного самоуправления или
небольших ведомств наиболее целесообразно для наработки опыта, адаптации
инструментов контроля к временным и территориальным задачам.
Прямой общественный контроль в виде организаций-контролеров,
общественных советов наиболее эффективен, потому что, по сути, это еще и
механизм учета мнений.
Непрямой общественный контроль - это общая информационная
политика, придание огласки, противодействие "замалчиванию" проблем,
информационный фон для конкретный действий. А решение конкретных задач,
внедрение механизмов, предложений возможно только через прямой
общественный контроль при общественном совете. Например, в Больших
Вяземах группы общественного (народного) контроля работают, так сказать, "в
поле", на местах, принося оттуда запросы и предлагая решения, контролируя
внедрение принятых решений на деле. Общественный совет аккумулирует
полученную информацию и вырабатывает наиболее эффективные стратегии и
решения. Общественный совет будет заниматься вопросами социально-
экономического развития территории, реально помогая администрации, что
54
невозможно при непрямом общественном контроле. Такая связка экспертного и
общественного усилия во взаимодействии с властями делает модель прямого
общественного контроля в Вяземах многоуровневой, тем самым наиболее
полной, законченной и, следовательно, наиболее эффективной.[16]
По сфере применения контроль сегодня можно разделить на отраслевой и
межотраслевой. К отраслевому относится контроль определенного направления
деятельности, например: лицензионный отраслевой, ведомственный
финансовый, ветеринарный, контроль в сфере животного мира, жилищное
инспектирование и т.д.
Видами межотраслевого контроля являются:
- контроль исполнения поручений (контрольное управление губернатора
субъекта РФ);
- контроль органов власти в сфере противодействия коррупции
(департамент административных органов губернатора субъекта РФ);
- контроль в сфере закупок (Минфин субъекта РФ);
- контроль соблюдения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля" (Минэкономики субъекта РФ);
- финансовый контроль (Минфин субъекта РФ).[24]
В ряде субъектов РФ созданы отдельные исполнительные органы власти,
уполномоченные на осуществление исключительно контрольных функций (как
отраслевых, так и межотраслевых): Москонтроль, Главное контрольное
управление Челябинской области и др.
Во многих регионах межотраслевые контрольные функции возложены на
высшие органы исполнительной власти - Главное контрольное управление
губернатора Хабаровского края, Управление по противодействию коррупции
правительства Ярославской области, Управление по контролю в сфере
размещения заказов аппарата Самарской области и др.
Объединение функций межотраслевого контроля в одном органе