9
Содержание
Введение……………………………………………………………………3
Глава 1 Теоретические основы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления…………………………………………6
1.1 Сущность и содержание контрольной функции в сфере
государственного управления ………………………………………………… 6
1.2 Методические подходы к организации контроля за деятельностью
органов государственного управления….......................................................15
1.3 Обеспечение и процесс контроля за деятельностью органов
государственного управления….....................................................................20
Глава 2 Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления …………………………………………………26
2.1 Характеристика контрольной деятельности в органах
государственного управления………………………………………………….26
2.2 Особенности и практика организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ……………………………………….39
2.3 Анализ процесса и результатов контроля за деятельностью органов
государственного управления …………………………………………………46
Глава 3 Предложения по улучшению организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
…………………………………………………………………………………….56
3.1. Мероприятия по оптимизации контроля за деятельностью органов
государственного управления………………………………………………….56
3.2. Механизм реализации предложенных мероприятий……………59
Заключение……………………………………………………………….64
Список использованной литературы
……………………………………………………………………………………..66
10
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Контроль за деятельностью органов
государственного управления представляет собой сложное явление с
множеством сторон и форм своего проявления. Он характеризуется как
функция управления, самостоятельная форма деятельности. Контроль за
деятельностью органов государственного управления, обладая определенными
признаками, рассматривается как особая функция контролирующих субъектов,
выражающаяся в деятельности со стороны ведомственных органов и судебной
власти, а также органов прокуратуры, направленной на получение и анализ
информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на
установление нарушений и отклонений от нормативных и иных предписаний, а
также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях
охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя,
обеспечения режима законности.
Контроль за деятельностью органов государственного управления лишь
последние годы стал предметом пристального изучения со стороны
отечественной науки и политической практики. Данная тема на сегодняшний
день актуальна, потому что контроль за деятельностью органов
государственного управления является основой в сфере управления. Проблема
в том, что без контроля за деятельностью органов государственного
управления, государство не может существовать в современном мире, потому
что, он составляет неотъемлемую часть системы управления и является
наиболее действенным средством влияния на повышение эффективности
деятельности государственных органов, а также адекватного влияния
соответствующих министерств и ведомств на складывающуюся обстановку.
Действующее законодательство в Российской Федераций
сформулировано по отраслям права, поэтому правовые нормы, регулирующие
осуществление контроля за деятельностью органов государственного
управления в России, содержатся в многочисленных законах и иных
11
нормативно-правовых актах других отраслей права, что с одной стороны
затрудняет, а с другой позволяет исследовать данный институт контроля
совместно. Контроль за деятельностью органов государственного управления
осуществляется органами разных ветвей власти, осуществляется судом,
прокуратурой, самими гражданами, что позволяет говорить о неоднородности
его видов.
Объект работы: контроль за деятельностью органов государственного
управления.
Предмет: порядок проведения контроля за деятельностью органов
государственного управления субъектами, имеющими соответствующие
полномочия.
Цель работы заключается в изучении организации контроля за
деятельностью органов государственного управления, разработке мероприятий
по его оптимизации.
Поставленная цель определяет задачи данной работы:
- выявить сущность и описать содержание контрольной функции в
сфере государственного управления;
- рассмотреть методические подходы к организации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
- описать порядок обеспечения и процессы контроля за
деятельностью органов государственного управления;
- дать характеристику контрольной деятельности в органах
государственного управления;
- выявить особенности и практика организации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
- провести анализ процесса и результатов контроля за деятельностью
органов государственного управления;
- предложить мероприятия по оптимизации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
- выработать механизм реализации предложенных мероприятий.
12
Нормативную правовую базу исследования составляет: Конституция
Российской Федерации, Федеральный закон «О системе государственной
службы Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации», а также другие нормативные
правовые акты. Данная тема не достаточно широко освещена в научной
литературе.
Теоретической основой данной работы являются научные труды
ученых-правоведов таких как Бородин С.В., Гаганова Н.А., Кудрявцев В.Н.,
Пиголкин А.С., Черкасов К.Е. и других.
В работе использованы общенаучные методы научного познания:
сравнения, обобщения, анализа информации о практической деятельности
органов государственного управления, а также формально-юридический,
исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы.
Практическая значимость работы состоит в том, что отдельные выводы,
рекомендации и разработки, содержащиеся в работе, могут быть использованы
в деятельности органов государственного управления, способствовать
оптимизации выполнения возложенных на них функций.
Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка
использованных источников. Разделы включают параграфы, посвященные
отдельным изучаемым вопросам, призванные отразить логику изложения
материала и облегчить систематическое восприятие работы.
13
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Сущность и содержание контрольной функции в сфере
государственного управления
Контрольная функция в сфере государственного управления предстает в
качестве одного из видов контроля, необходимого для общества. Суть данного
вида деятельности состоит в том, что посредством него осуществляются
контроль за деятельностью органов государственного управления субъектами,
имеющими соответствующие полномочия.
Контрольная деятельность уполномоченных субъектов это признак,
наиболее характеризующий и определяющих государственную власть.
Контроль в своем объеме признаков многогранен и многолик. Виды
контрольной деятельности обусловлены различными критериями,
позволяющими систематизировать их, такие «…как: субъекты осуществления,
подконтрольные объекты, средства контроля, сферы общественной жизни…»
1
.
С.И. Ожегов в словаре русского языка определяет суть понятия
«контроль» с двух позиций: как «проверку» и как «наблюдение с целью
проверки».
Слово «control» в переводе с английского языка используется для
определения действенного состояния «управления и руководства, проверки,
контроля, надзора, власти, обуздания, сдерживания»
2
.
В юридических энциклопедических словарях, изучаемое понятие
наиболее часто обозначает проведение проверки, наблюдение определенных
компетентных лиц за объектами в целях их проверки или надзора за ними,
также как одну из форм властных полномочий государства, с помощью
1
Алексеев, Д.Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное
право. 2015. № 11. С. 1135.
2
Масловская М.В. О понятии «контроль»: некоторые размышления в конституционно-правовом контексте //
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 7.
14
контроля государство обеспечивает соблюдение законов и других нормативных
правовых актов на своей территории, издаваемых в государстве.
В более поздних современных энциклопедических изданиях контроль
описывают как часть государственного управления объектами и
экономическими процессами, заключающуюся в системном наблюдении с
целью проверки соответствия наблюдаемого объекта желаемому и
необходимому состоянию, предусмотренному законами, нормативными
положениями, инструкциями, а также соответствующими планом, программой,
договором, проектом или соглашением
3
.
В литературных источниках нет единства мнений при определении
контроля, наиболее дискуссионным является вопрос различий между
контролем и надзором, соотношения понятий. По своему характеру, термина
«контроль» относят к многоаспектному явлению, данное понятие исследуется
представителями юридических и экономических наук и иных отраслей знаний
под разным углом зрения, отражающий в первую очередь их же интересы.
Исследователи разных отраслей рассматривают контроль, прежде всего,
в неразрывной связи с управлением, как неотъемлемую составляющую часть
процессов принятия управленческих решений и их практической реализации.
По мнению проф. И.В. Подшивалова «контроль» выступает функцией
управления, позволяющей получить информацию о состоянии объекта
управления, определить характер и результативность управленческого
воздействия на него. С аналогичной позиции рассматривает контроль
О.Е. Курныкина, автор считает его «функцией обратной связи в управлении»
4
.
Считаем здесь необходимым отметить, что подобные взгляды в большей
степени характерны для представителей экономических наук. При этом среди
представителей юридических наук можно найти сторонников данного подхода.
3
Экономико-юридический словарь: судебная система России / авт.-сост.: А.В. Гусев, Л.П. Кураков,
Ю.С. Пилипенко и др.; науч. ред. Л.П. Кураков. М., 2013. С. 396.
4
Курныкина О.Е. Модернизация системы контроля в кредитных организациях: Автореф. дис. канд. эконом.
наук. М., 2011. С. 11.
15
Например, В.М. Горшенев отделяет контроль от других явлений, считает его
«обособленной формой управленческой деятельности»
5
.
Согласно мнению доктора экономических наук Ю.М. Козлова, контроль
по своей сути представляет собой процесс наблюдения за правомерностью
деятельности проверяемого, проверку фактического соответствия
определенных действий требованиям законодательства, его исполнения.
Профессор, доктор юридических наук Н.М. Конин считает, что деятельность по
осуществлению контроля выступает особым организационным и правовым
способом обеспечения законности и дисциплины, называет его «специфической
формой деятельности уполномоченных государственных органов, ведущих
систематическое наблюдение и присмотр за субъектами управленческих
административно-правовых отношений»
6
.
Субъектом, осуществляющим государственную контрольную
деятельность, всегда является орган в системе властных структур государства.
Выступая, с одной позиции, составной частью государственного
управления, а с другой – специфическим способом обеспечения законности,
государственный контроль является сложным, многогранным явлением
практики, указанное безусловно, необходимо учитывать при нормативно-
правовом осмыслении изучаемого явления.
Выявленные грани контрольной деятельности, по нашему мнению,
проявляются в следующем:
- осуществление контроля предполагает проведение объективного
критического анализа деятельности как отдельно взятого индивидуума, так и
определенной их группы, например, организация, учреждение, орган
государственного управления, включая анализ результатов, полученных в ходе
указанной деятельности;
5
Хилтухин А.Л. Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом:
Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Улан-Удэ, 2011.
6
Кравцова Е.А. К вопросу о содержании понятия «правовой статус государственных органов» //
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 9 - 13.
16
- контрольная деятельность и ее результаты позволяют выявить
отклонения от нужного направления в осуществлении вида деятельности
проверяемыми объектами;
- контроль имеет основную направленность на исправление
допущенных ошибок в конкретном случае или деятельности проверяемых
объектов;
- контроль не ограничен лишь императивным устранением
недостатков, в его функциональные задачи входит поиск дальнейших
положительных, перспективных тенденций в контролируемом процессе.
В подтверждение сказанного, в правовых источниках приводится
определение государственного контроля, его определяют как одну из форм
государственной власти для обеспечения законности, дисциплины, реализации
политики социального и экономического государства во всех областях жизни
гражданского общества: «в сфере экономики, социально-культурной
деятельности и административно-политической»
7
.
Контроль органов исполнительной власти классифицируют на виды:
- общий;
- ведомственный;
- надведомственный.
В соответствии с Конституцией РФ, Федеральными конституционными
законами, Федеральными законами и иными актами, подробно
регламентированы вопросы деятельности, непосредственно касающиеся
осуществления государственного контроля.
В юридической литературе советского периода, отмечалось, что
«назначением государственного контроля является изучение фактического
положения дел в различных областях общественной и государственной жизни,
с тем, чтобы объективно отображать действительность, проверять исполнение
7
Юридический энциклопедический словарь/ М.О. Буянова [и др.]; отв. ред. Ю65 М.Н. Марченко.- М.: ТК
Велби, Изд-во Проспект, 2016. С. 138.
17
принимаемых решений, выявлять соответствие деятельности государственных
и общественных организаций, их должностных лиц»
8
.
Контроль в дореволюционной России и СССР, как отмечает В.В. Гриб,
«дает богатую информацию» о происходящих процессах в обществе, помогает
вырабатывать решения различных общих и специальных вопросов, наиболее
целесообразных для каждого случая, «предоставляет возможность судить о
правильности принятых решений, своевременности их проведения в жизнь, его
эффективности»
9
.
Учеными адмнистративистами В.М. Манохиным, Ю.С. Адушкиным
государственный контроль определяется как метод, связывающий три
элемента. Проверку фактического исполнения закона, иного индивидуального
предписания, распоряжения, задания, нормативного акта. Проверку путей и
средств соблюдения закона, иного нормативно-правового акта,
индивидуального предписания, задания, поручения, позволяющие провести
оценку работы конкретных объектов с позиции действительно деловой, дать
характеристику, достигнуты ли результаты, соблюдена ли законность.
Принятие мер по результатам объективной оценки контролируемого,
исправление допущенных нарушений, устранения недостатков, поощрения, в
случае нарушений, наоборот, наказания
10
.
Некоторыми исследователями государственный контроль
рассматривается как действенный способ обеспечения законности и
дисциплины подконтрольными объектами. Так, профессором Ю.М. Козловым,
контроль, он включает в себя:
- наблюдение за функционированием контрольного объекта;
- получение в результате контроля достоверной и точной
информации;
8
Гегедюш Н. С., Наумов С. Ю., Мокеев М. М. Государственное и муниципальное управление: учебное
пособие. – М.: ИТК Дашков и К, 2012. С.59.
9
Гриб В.В. Историко-правовые этапы развития общественного контроля в дореволюционной России и СССР //
История государства и права. 2015. № 20. С. 3-10.
10
Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2013. С. 242.
18
- принятие мер, направленных на устранение и предотвращение
допущенных нарушений законности и дисциплины;
- выявление причин и условий, способствующих допущению
выявленных нарушений;
- принятие мер наказания к лицам, виновным в выявленных
нарушениях законности и дисциплины
11
.
При обнаружении нарушений законодательства контрольные органы
обязаны принять меры (санкции) к их устранению, а также меры по
восстановлению нарушенных законных интересов и прав, привлечь виновных
должностных лиц к административной или иной ответственности.
По результатам исследования видим, что осуществление
государственного контроля тесно связано с системами как «власть» и
«управление». Государственное управление, по мнению доктора юридических
наук, профессора В. Е. Чиркина, понимаемое в широком смысле этих слов
это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех
ее органов, всех ее должностных лицах.
Некоторыми исследователями контроль рассматривается как одна из
неотъемлемых функций государственного управления «позволяющая
сопоставить фактический результат управленческой деятельности с
желаемым»
12
.
Предметом государственного контроля является деятельность
государственных и муниципальных органов, в нашем случае, в
государственных организациях и учреждениях по исполнению норм
действующего законодательства, как на федеральном уровне, так и
муниципальном.
Как можно увидеть из анализа трудов проф. Д.Н. Бахраха, с его точки
зрения в содержание понятия контроля должно относится:
11
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.
М., 2015. С. 297.
12
Административное право. Государственный контроль: понятие и виды.// URL:http://www.e-
reading.club/chapter.php/97336/155/ (дата обращения: 15.12.2019).