29
- перечень нормативных правовых актов и иных нормативов и
стандартов или их отдельные положения, статьи, части, содержащие
обязательные требования для контролируемого объекта.
Осуществление контрольных мероприятий контроля в отсутствие
утвержденного в установленном порядке положения о виде государственного
или муниципального контроля и административного регламента не
допускается.
Можем выделить наиболее часто применяемые процедуры и методы
осуществления государственного и муниципального контроля:
1. Дача указаний контролирующим субъектам по вопросам реализации
переданных им контрольным полномочиям.
Государственный орган власти, по сути, получает делегированную
возможность практически осуществлять отдельные исполнительно-
распорядительные полномочия в отношении органов и отдельных должностных
лиц в структурах государственного управления. Например, Законом
Московской области № 175/2017-ОЗ «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных образований Московской области
отдельными государственными полномочиями Московской области в
области земельных отношений», органам местного самоуправления
предоставлены полномочия по контрольной деятельности в области
земельных отношений на соответствующей территории Московской области.
Одной из форм контрольной деятельности является выдача письменных
предписаний, направленных на устранение выявленных нарушений норм
законодательства, обязательных для исполнения.
2. Согласование решений по вопросам осуществления соответствующих
контрольных полномочий. В качестве примеров приведем: Закон Республики
Хакасия от 20 декабря 2016 № 106-ЗРХ «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия отдельными
государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по
отлову и содержанию безнадзорных животных», Закон Ханты-Мансийского
30
автономного округа Югры от 25 ноября 2008 года № 140-оз «О наделении
органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-
Мансийского автономного округа – Югры отдельными государственными
полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского
состояния» и др.
В соответствии с передачей полномочий проводится координация и
методическое обеспечение контрольной деятельности органов
государственного управления по вопросам переданных полномочий.
Применяются методы изучения, обобщения, распространения опыта
работы органов государственного управления по осуществлению контроля, в
целях обеспечения на территории административной единицы единообразного
применения.
Вносятся предложения органам государственного управления по
вопросам эффективного осуществления контрольной деятельности, в том числе
по структуре и штатной численности контрольных органов, осуществляющих
данные полномочия.
Предоставление по запросам государственных и иных органов
необходимых материалов и документов, связанных с осуществлением
возложенных полномочий, включая контрольные функции.
3. Проведение проверок и юридических экспертиз решений органов
государственного управления, принимаемых в связи с исполнением
переданных им отдельных государственных полномочий.
При проведении комплексных, тематических проверок,
контролирующими органами принимаются в их ходе необходимые меры по
устранению выявленных нарушений либо их предупреждению.
Контролирующий орган может отменить или приостановить действия
муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления
переданных полномочий, в случае их противоречия федеральному
законодательству.
31
4. Направление органами государственной власти запросов и получение
документов и иной информации по вопросам реализации переданных
полномочий. В законах о передаче полномочий содержатся указания о формах
и порядке направления запросов государственных органов, сроках
предоставления таких документов и т.п.
5. Заслушивание отчетов органов государственного управления о
результатах работы в части переданных государственных полномочий.
Истребование контролирующим органом устных и письменных пояснений по
вопросам нарушений или неисполнения требований законодательства, а также
другой значимой информации и сведений для целей проверки и ревизии.
6. При проведении проверок в ходе контрольных мероприятий,
применяются необходимые меры по устранению выявленных нарушений либо
меры по профилактике и предупреждению. Ревизии финансово-хозяйственной
деятельности проводятся в части расходования выделенных для исполнения
полномочий на материальных и финансовых средств.
Под формой государственного контроля (надзора) предлагается
понимать внешнее организационно-правовое выражение конкретных действий
должностных лиц контрольно-надзорных органов, которые совершаются в
целях практического осуществления поставленных задач. к формам можно
отнести: проверку, профилактику, дистанционную проверку и мониторинг.
Итак, по итогам рассмотрения принципов, применяемых при
осуществлении контроля за органами государственного управления, считаем
необходимо указать на то, что если рассматривать контроль как важную
функцию государственного управления, нужно исходить из общих принципов
государственного управления. Государственный контроль должен быть
объективным. Анализировать и всесторонне рассматривать следует реальные,
актуальные на данный момент факты и процессы. Контроль за органами
государственного управления предназначен для повышения качества
управленческой деятельности государства в интересах человека и общества и
предупреждает неправомерную деятельность органов управления и
32
должностных лиц. В этом состоит принцип деятельности контроля за органами
государственного управления.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что без функции
контроля процесс управления делами общества и государства не может
осуществляться полноценно, эффективно и результативно во всех звеньях и на
всех уровнях.
33
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления
2.1 Характеристика контрольной деятельности в органах
государственного управления
Характеристику контрольной деятельности в органах государственного
управления дадим на примере Счетной палатой РФ, главного независимого
органа государственного финансового контроля в РФ.
В настоящее время в России реализуется два вида государственного
финансового контроля: 1.Внутренний его исполнителями являются Счётная
палата и контрольно-счётные органы субъектов РФ; 2. Внешний его
исполнителями являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,
а также исполнительные органы власти субъектов РФ, имеющие
соответствующие полномочия
19
. По определению В. А. Двуреченских,
«…внешний контроль осуществляется органом, не связанным с объектом
контроля отношениями власти и подчинения, тогда как внутренний контроль
осуществляется в рамках отношений между вышестоящими органами и
нижестоящими»
20
.
Важным условием созидания сильного и благополучного государства
является наличие системы контроля за исполнением бюджетов всех уровней и
эффективным использованием государственного и муниципального имущества.
По сути своей контроль – процесс, обеспечивающий достижение системой
поставленных целей. Контроль является одним из важнейших функций
управления, осуществляемого на федеральном, региональном или
муниципальном уровнях, и представляет собой систему наблюдения и проверки
соответствия управляющим субъектом процесса функционирования
управляемого объекта принятым управленческим решениям. Таким образом
19
Имаева, Э.З Проблемы развития государственного финансового контроля в РФ. 2017.- 125 с.
20
Хомушку В.К., 2019. Статья доступна по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0.
всемирная (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/).
34
оценивается качество различных управленческих воздействий на управляемый
объект. Система контроля – совокупность правового, организационного и
методологического характера. Государство посредством органов финансового
контроля осуществляет надзор за соблюдением нормативных актов
участниками бюджетного процесса и целевым расходованием денежных
средств в объемах, предусмотренных бюджетно-налоговой системой. Контроль
за целевым, своевременным и рациональным использованием финансовых
ресурсов государства – приоритетная задача в деятельности органов
законодательной и исполнительной власти РФ.
Отметим, что «государственный финансовый контроль в РФ еще не до
конца сформирован и находится на стадии становления»
21
, в особенности такое
положение свойственно организации контроля за деятельностью в органах
государственного управления. Бюджетными средствами достаточно часто
пользуются не по назначению, а иногда вообще теряют, наблюдаются
коррупция, финансовые результаты организаций по большей части скрыты,
также могут присутствовать огромные неплатежи и пр.
В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом от
05.04.2013г. № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» (отмененная редакция
федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ) была образована Счетная палата
РФ
2223
. Этим законом закреплены правовые основы осуществления
парламентского контроля через создание постоянного профильного высшего
государственного органа – Счетной палаты РФ, на которую возлагались
полномочия по проведению внешнего государственного аудита и контроля.
21
Брайчева, Т.В. Государственные финансы / Т.В. Брайчева. – СПб. : Питер, 2017. – 288 с.
22
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ)) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Справочная
правовая система «КонсультантПлюс» http://consultantplus.ru/com (дата обращения: 17.12.2019)
23
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (ред.
от 07.02.2017 г.; с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017 г.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.12.2019)
35
Центральное место Счетной палаты РФ среди органов государственного
финансового контроля продиктовано задачами, которые она призвана решать.
Данный круг задач определен в ФЗ «О Счетной палате РФ»
24
..
Основными задачами системы государственного финансового контроля
РФ необходимо выделить следующие:
- проведение организационных и ревизионных мероприятий
системой контрольных органов, направленное на своевременное исполнение
доходных и расходных обязательств по статьям федерального бюджета РФ и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ; Фонда
социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного
медицинского страхования) в части объемов, сохранения структуры и
поддержания целевого назначения финансовых ресурсов;
- разработка показателей эффективности деятельности и индикаторов
целесообразности осуществляемых расходов государственных финансовых
ресурсов, а также управления объектами в федеральной собственности;
- проведение оценочных процедур и разработка соответствующих
показателей в части обоснованности объемов статей по доходам и расходам как
федерального бюджета, так и бюджетов федеральных внебюджетных фондов
(Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ и Федерального
фонда обязательного медицинского страхования);
- аналитическая деятельность по выявлению отклонений от плановых
индикаторов по федеральному бюджету и бюджетам федеральных
внебюджетных фондов, а также разработка предложений, направленных на
проработку выявленных отклонений и нарушений, и в целом –
совершенствование бюджетного процесса на всех уровнях бюджетно-
налоговой системы РФ;
- контрольные процедуры по обеспечению легитимности и
своевременности перемещения финансовых ресурсов федерального бюджета, а
также федеральных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ; Фонда
24
ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» ( Федеральный закон от 29 мая 2019 г. № 106-ФЗ)
36
социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного
медицинского страхования);
- поддержание своевременного характера поступлений в доходную
часть федерального бюджета налоговой, таможенной и иной финансовой
составляющей, способствующей аккумуляции финансовых ресурсов в
доходной части бюджета страны;
- оценивание эффекта работы государственных органов
исполнительной власти (министерств и ведомств) в части поступления и
расходования финансовых ресурсов федерального бюджета и федеральных
внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ; Фонда социального
страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского
страхования);
- совершенствование и контролирование сферы ведения
бухгалтерского учета и подготовки государственными органами и
хозяйствующими субъектами необходимой отчетности;
- развитие правосознания граждан и укрепление бюджетной и
налоговой составляющей финансовой дисциплины физических и юридических
лиц и многие другие вопросы.
Решением перечисленных задач финансового контроля отслеживается
весь процесс движения финансовых ресурсов – от стадии их формирования до
получения финансовых результатов, которые направлены, прежде всего, на
предупреждение правонарушений в финансовой сфере, а также на их
выявление и пресечение.
Рассматриваемый федеральный закон регулирует отношения,
возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего
государственного аудита (контроля), определяет ее статус, принципы, задачи,
состав, функции, полномочия, методы осуществления деятельности и так далее,
используя принципы и стандарты, установленные Международной
организацией высших органов финансового контроля (англ. International
Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI). В данном законе
37
используются такие понятия, как: внешний государственный аудит (контроль);
внешний государственный финансовый аудит (контроль); внешний
государственный финансовый контроль; просто «аудит»; аудит (контроль).
Важно отметить, что два понятия «контроль» и «аудит» трактуются как
равнозначные.
Категория «контроль» семантически входит и является элементом более
общей категории «управление». Управление в свою очередь является одним из
видов реализации государственной власти. Категория «финансовый» в данном
контексте, необходимо подчеркнуть, относится не только к бюджетным
деньгам и внебюджетным фондам, но и к государственному имуществу,
кредитным ресурсам, заемным средствам, иным обязательствам
25
.
Совершенствование основ деятельности контрольно-счетных органов на
региональном и муниципальном уровне было обеспечено разработкой и
принятием федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и
муниципальных образований»
26
. Ниже приведем наиболее важные позиции.
Контрольную деятельность Счетной палаты РФ можно разделить на три
вида:
- контрольно-ревизионная организация проверок и ревизий различных
статей бюджета, фондов и государственных учреждений;
- экспертно-аналитическая экспертиза проектов федерального
бюджета и федеральных программ, выявление и анализ различных отклонений
и нарушений при расходе средств федерального бюджета;
- информационная составление и публикация различной отчетной
документации.
25
Gordienko M. S. Analiz planovykh dokumentov byudzhetnoi politiki Rossiiskoi Federatsii [Analysis of planning
documents of the budget policy of the Russian Federation], Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe
proektirovanie [Problem analysis and public administration design], 2013, Vol. 6, I. 5, pp. 129-143.
26
Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ (ред.
от 27.12.2018 г.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Справочная правовая система «КонсультантПлюс»
http://consultantplus.ru/com (дата обращения: 17.12.2019)
38
Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит
(контроль) в отношении федеральных государственных органов, органов
государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных
государственных учреждений, федеральных государственных унитарных
предприятий, государственных корпораций и государственных компаний,
хозяйственных товариществ и обществ с участием РФ в их уставных
(складочных) капиталах, государственных органов субъектов РФ, органов
местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным
кодексом РФ и Федеральным законом «О Счетной палате Российской
Федерации». Кроме того, Счетная палата осуществляет внешний
государственный финансовый аудит (контроль) в отношении юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров,
работ и услуг в том случае, если им по условиям договоров предоставляются
средства из федерального бюджета и государственные гарантии РФ, или они
используют федеральное имущество.
Объектами контроля являются также кредитные организации,
осуществляющие отдельные операции со средствами федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все
органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, а
также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности, если
они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета
или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также
имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными
органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и
преимущества
27
.
Можем выделить следующие документы, содержащие в себе методики
проведения государственного финансового контроля над расходами
федерального бюджета:
27
Ст.14 ФЗ №41.