59
иным участникам бюджетного процесса направлено 408 представлений, 28
предписаний и 748 информационных писем. Президенту РФ направлено 10
информационных писем, в Правительство Российской Федерации – 82
информационных письма.
В таблице 2.4 приведем показатели дисциплинарной ответственности
должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ по результатам
контрольных мероприятий.
Таблица 2.4 Дисциплинарная ответственность должностных лиц,
виновных в нарушении законодательства Российской Федерации
по результатам контрольных мероприятий
Показатели
2016
2017
2018
увольнения
21
замечания
110
169
210
предупреждения
9
45
26
выговоры
117
118
110
другие дисциплинарные взыскания
176
124
125
всего
412
456
492
Наблюдается рост привлечения к дисциплинарной ответственности
должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ по результатам
контрольных мероприятий, общее количество в 2018 г. увеличилось по
сравнению с 2016 г. на 80 случаев или 19,41 %.
В 2018 году с учетом дополнительных полномочий, предоставленных
Федеральным законом от 27 октября 2015 г. № 291-ФЗ «О внесении изменений
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», продолжена
работа по привлечению к административной ответственности должностных и
юридических лиц, совершивших административные правонарушения в
финансово-бюджетной сфере, а также в сфере управления, связанная с
реализацией должностными лицами органов финансового контроля своих
полномочий.
В 2018 году инспекторами Счетной палаты возбуждено 81 дело об
административных правонарушениях, совершенных в финансово-бюджетной
60
сфере, по результатам рассмотрения которых судебными органами вынесено 54
постановления по делу об административном правонарушении с назначением
административного наказания, к административной ответственности
привлечено 41 лицо (из них 31 должностное лицо и 10 юридических лиц),
общая сумма наложенных штрафов составила 85,0 млн рублей.
Всего в отчетном периоде судебными органами рассмотрено 85 дел об
административных правонарушениях (с учетом 31 дела, возбужденного в 2017
году и рассмотренного в 2018 году), по которым вынесены постановления о
назначении административных наказаний в виде штрафов на общую сумму
287,6 млн рублей, из которых в доход государства лицами, привлеченными к
административной ответственности, уплачено 87,5 млн рублей.
По итогам рассмотрения направленных Счетной палатой по результатам
проведенных контрольных мероприятий представлений и предписаний в 2018
году было принято 358 нормативных правовых и иных актов и их проектов
(НПА) (в 2017 году – 593), в том числе: 3 федеральных закона, 34 акта
Правительства РФ и 321 акт федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов РФ, организаций различных
организационно-правовых форм, форм собственности и ведомственной
принадлежности, из которых 9 актов – о признании утратившими силу и отмене
ранее изданных документов. Наибольшее внимание в правовом регулировании
уделено вопросам предоставления субсидий и субвенций из федерального
бюджета, их распределения между субъектами РФ, прогнозирования
поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществления бюджетных
инвестиций в проектирование и строительство, пенсионного страхования и
пенсионных накоплений, жилищного обеспечения военнослужащих,
ликвидации накопленного вреда окружающей среде, составления, утверждения
и ведения бюджетных смет, организации и осуществления внутреннего
финансового аудита, контроля. Как и в предыдущие годы, актуальными для
правового регулирования остаются проблемы закупок товаров, работ, услуг для
61
обеспечения государственных и муниципальных нужд, ведомственного
контроля в этой сфере.
По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
Счетной палатой было направлено 44 представления руководителям
федеральных государственных органов, включающих 210 требований по
устранению нарушений и недостатков. Основные нарушения и недостатки
допущены главными распорядителями средств федерального бюджета в части:
- формирования обоснований бюджетных ассигнований (39
нарушений и недостатков, или 18,6%);
- нормирования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения
государственных нужд (24 нарушения и недостатка, или 11,4%);
- составления расчета прогноза доходов, перечня источников
доходов, обоснований прогноза доходов (18 нарушений и недостатков, или
8,6%);
- формирования методик прогнозирования поступлений по доходам и
источникам финансирования дефицита федерального бюджета (15 нарушений и
недостатков, или 7,1%);
- составления реестра расходных обязательств (11 нарушений и
недостатков, или 5,2%) и др.
По результатам изложенного подытожим основные проблемные
положения:
1. В 2017 году общая сумма выявленных нарушений и недостатков
при поступлении и использовании средств бюджетной системы составила 1
трлн 865 млрд рублей. Это существенно больше, чем было выявлено Счетной
палатой в 2016 году. Казалось бы цифра растет. Вместе с тем 43,6% всей этой
цифры – это нарушения, связанные с ведением бухгалтерского учета,
составлением бухгалтерской и финансовой отчетности.
2. В 2017 из 374 представлений Счетной палаты около трети - 131
предписание - не были исполнены в полной мере, аналогичная ситуация на
62
протяжении 2016-2018 гг. Еще не все нынешние полномочия Счетной палаты
РФ в полной мере исполняются.
3. Работа Счетной палатой РФ в основном ведется в форме
традиционных проверок, но, как известно, сегодня мир меняется очень быстро,
и необходимо все время воспринимать новые методы и методики работы.
4. Контроль должен быть не только количественным, но и
качественным.
5. Работа Счетной палаты РФ как института парламентского и
общественного контроля предполагает полную и безусловную открытость
аудита.
6. Недостаточное качество управления государственными финансами
со стороны главных администраторов бюджетных средств, выраженный
неуклонным ростом объема дебиторской задолженности федеральных органов
исполнительной власти и других участников бюджетного процесса. В 2017 г.
дебиторская задолженность органов исполнительной власти составила 5 трлн
836 млрд рублей. Это означает, что эти услуги и работы оплачены, но результат
еще не получен, не поставлена продукция, не оказаны услуги. За 2017 год это
не возросло, а даже немного снизилось: в 2016 г. было 6 трлн рублей. А по
сути, эта дебиторская задолженность остается на одном уровне.
Исследование данных свидетельствует о том, что Счетная палата РФ
уделяется значительное внимание контрольной деятельности, возложенным на
нее функциям государственного контрольного органа.
63
Глава 3. Предложения по улучшению организации контроля
за деятельностью органов государственного управления
3.1. Мероприятия по оптимизации контроля за деятельностью
органов государственного управления
Для того чтобы государственный финансовый контроль,
осуществляемый Счетной палатой РФ, был действительно эффективным и
соответствовал уровню экономически развитых государств, необходимо
проделать много важных и существенных преобразований.
Учитывая все вышесказанное, для совершенствования государственного
финансового контроля необходимо:
Снизить долю нарушений, связанных с ведением бухгалтерского учета,
составлением бухгалтерской и финансовой отчетности можно заблаговременно,
и в виде профилактики, и переводя на цифру аудит, избежать этих нарушений,
которые зачастую являются техническими и не несут зачастую даже
административного взыскания. Большие цифры нарушений можно уменьшать
существенно, помогая учреждениям работать с документацией и отчетностью,
уточняя правила ведения бухгалтерского учета, чтобы они были более гибкими
и соответствующими времени.
Предлагается поставить вопрос о дополнительных полномочиях
Счетной палаты, чтобы жестче требовать исполнения. Сейчас над исполнением
решений и предписаний Счетной палаты ведется работа в обычном режиме.
Необходимо активнее совершенствовать методы контроля, в том числе
переходить к большей цифровизации контрольных процессов, шире
использовать риск-ориентированный подход, более гибко контролировать
реализацию инновационных программ. Активная цифровизация и
использование больших данных при аудите становятся нормой и аудит должен
становиться тоже цифровым. Традиционные проверки, конечно, тоже будут
иметь место, но главная задача видится не в увеличение числа проверок, а
64
снижение возможностей для нарушений и налаживание более гибких методов
контроля, адекватных развитию цифровой экономики.
Нужно совершенствовать и стандарты контроля и проверок Счетной
палаты. Это непростая методическая задача – нужно понять, какие
качественные показатели нужно оценивать. Государственные программы,
стратегические документы и очень много показателей зачастую не увязываются
между собой, допустим необходима увязка с бюджетными механизмами.
В продолжение указанной проблемы отметим, что другим заметным
недостатком является недостаточная информационная открытость контрольных
органов. В настоящий момент предоставление актуальной и своевременной
информации играет важную роль в механизме осуществления финансового
контроля. В ее достоверности заинтересованы все участники финансовых
отношений, т. е. и контрольные органы, и хозяйствующие субъекты
30
.
Усилить прозрачность деятельности органов государственного
управления, использующих средства местных бюджетов. Счетная палата
должна открыто и непрерывно информировать общество о ходе реализации
поставленных национальных целей и стратегических задач, путем подключения
к этой работе общественных организаций.
Дополнительный параметр это открытость и бюджета и других
направлений деятельности, путем апробирование механизмов открытого,
инициативного, бюджетирования, чтобы граждане активнее участвовали в
бюджетном процессе и контроле над ним.
Необходимо развивать эти институты, в том числе и парламентский
контроль и взаимодействие со счетными палатами субъектов РФ. Это задача
делать открытыми бюджетные процессы, чтобы и люди в них участвовали
более активно, заинтересовано.
Наладить конструктивное взаимодействие с органами внутреннего
государственного финансового контроля, в частности управлениями
30
Даниленко Н.И. Перспективы развития финансового контроля // Корпоративная экономика. – 2016. – № 1.
– С. 85-89.
65
Федерального казначейства, когда налажено происходит постоянный обмен
данными, согласовываются планы контрольной деятельности.
Возможность доступа к единому порталу бюджетной системы
«Электронный бюджет» (сегодня можно пользоваться данными только как
обычным гражданам в открытой части портала).
Внедрение новейших информационных технологий в работу
контрольно-счетных органов и в центре, и на местах., в целях эффективного
проведения контрольных проверок использования бюджетных средств.
Контролировать не только деятельность, но и оценивать ее
результативность, оказывать методологическую помощь, в частности,
просроченная дебиторская задолженность должна находится в рамках
нормативного поля.
Разработать единую для контрольно-счетных органов государственного
финансового контроля методологическую базу проведения эффективности
результатов контрольных мероприятий.
Создать центры подготовки кадров, для повышения квалификации и
профессионализма специалистов, осуществляющих контрольно-экономическую
работу.
Затрагивая вопрос работы контрольных органов в центре и на местах
отметим, что некоторые исследователи всерьез озабочены проблемой
подготовки кадров контрольных органов. Поскольку действующая нормативно-
правовая база подвергается постоянным изменениям, эта проблема является
наиболее актуальной сегодня.
Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и
совершенствования государственного финансового контроля в современных
условиях обуславливают необходимость начать осуществление преобразований
государственного финансового аппарата, кадровой структуры Счетной палаты
РФ.
Реструктуризацию следует проводить синхронно с изменением функций
управленческих звеньев в части контроля, чтобы избежать утерь
66
государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода
нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в контрольной
системе, возникающими в процессе реструктуризации.
В своей работе Счетная палата и контрольно-счетные органы уделяют
внимание экспертно-аналитической составляющей, нацелены на контрольную
деятельность с применением штрафных санкций. Вероятно, причина
последнего кроется в сложившемся стереотипе, когда объект контроля
воспринимает контрольный орган только в том случае, если он имеет в том
числе карающие функции. Считаем, от такого положения следует отходить в
строну методических и аналитических задач контроля, в большей степени
направленных на профилактику нарушений.
3.2. Механизм реализации предложенных мероприятий
Считаем необходимым для организация контроля требуется внедрения
системы электронного оборота, для взаимодействия с другими органами
государственного финансового контроля, для постоянного обмена данными,
согласования планов контрольной деятельности.
Повышение результативности государственного финансового контроля
также зависит и от того, насколько грамотно и эффективно осваиваются
бюджетные средства, от уровня финансовой дисциплины распорядителей
бюджетных средств.
Мы подчеркиваем, что безусловно важным является внедрение и
развитие контрольно-счетными органами такого типа государственного
финансового контроля, как целевой стратегический аудит, основной целью
которого является комплексная оценка целедостижения в финансовой
политике, анализ достижения в установленные сроки стратегических целей и
приоритетов финансово-экономической политики государства.
67
Несмотря на предпринимаемые законодателем попытки
усовершенствования нормативной базы в этой сфере, показатели
эффективности расходования бюджетных средств достаточно низки.
Решение данной проблемы видится в том, что Счетной палатой РФ
должен быть проведен всесторонний анализ подобного поведения субъектов
финансовых правоотношений и должны быть разработаны предложения по
совершенствованию соответствующей нормативно-правовой базы.
Необходимо уходить от осуществления контроля статического к
осуществлению контроля преимущественно динамического и априорного.
Счетные палаты должны не рассматривать бюджет на предмет соответствия
строчек кодам бюджетной классификации, а анализировать его исполнимость,
что является частью управленческого аудита.
Счетная палата, проверив отдельные направления деятельности или
расходования средств, выносит представления и предписания и в то же время
всегда обращает внимание Правительства РФ на проблемные вопросы, которые
могут быть решены посредством инструментария внутреннего
государственного финансового контроля. К примеру, Счетная палата указывает
на рост дебиторской задолженности, В результате Казначейство России
начинает применять новые инструменты казначейский аккредитив и
выделение средств под потребность.
В рамках современного правового государства открытое
информационное пространство играет значительную роль в реализации прав и
свобод граждан, в том числе и в финансовой сфере. Представляется, что все
субъекты финансового контроля должны иметь доступ к информации,
касающейся планирования и результатов проведения контрольных
мероприятий.
На 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи
государств участников СНГ был принят модельный закон о государственном
финансовом контроле, которым ведущая роль в организации системы контроля
возлагалась на Счетную палату государства. В соответствии с модельным
68
законом предполагалось создать координационный совет при высшем
должностном лице государства, возглавить который должен был председатель
Счетной палаты.
Эту схему планировалось распространить на регионы. Модельный
закон предлагал меры по исключению дублирующих функций контрольных
органов всех уровней и организации их взаимодействия. Но, к сожалению,
данные позиции не нашли отражения в действующем законодательстве.
Отметим, что настоящее время в РФ действуют всего лишь порядка 70-
ти учебных центров, имеющих соответствующую лицензию, обладающих
достаточным опытом и имеющих право проводить обучение в сфере аудита,
финансового контроля.
Они могут обеспечить качественную подготовку и повышение
квалификации специалистов и аудиторов для государственного контроля
требуемого количества, ведь нельзя игнорировать уровень профессиональной
подготовки специалистов и недостаточно уделять внимание к постоянному
повышению квалификации всех задействованных в контрольных
мероприятиях, иначе система государственного контроля будет работать не на
качественном уровне.
Для оценки общего экономического эффекта от всех разработанных
рекомендаций по совершенствованию механизма осуществления контроля за
деятельностью органов государственного управления в условиях формирования
системы контроля будем использовать традиционный метод расчета эффекта,
широко применяемый в экономической литературе. Коэффициент
экономической эффективности = экономия на затратах в результате внедрения
проекта: затраты на осуществление мероприятий.
В таблице 3.1 представлены затраты на реализацию мероприятий по
совершенствованию механизма (в частности решение кадровой проблемы за
счет обучения и повышения квалификации сотрудников органов
государственного контроля.