19
1. наблюдение за функционированием различных подконтрольных
объектов, получение контролирующим субъектом объективной информаций
относительно выполнения таковыми правил, поручений, по поводу их
состояния. Формами сбора информации выступают такие способы, как
изучение данных из учетов, отчетов, проверка документов, проведение
инвентаризаций, ревизий, получение различного рода объяснении, а также
некоторые иные;
2. осуществление анализа в отношении полученной и собранной
информации, определение тенденций, а также причин и условий, разработка
прогнозов;
3. внедрение мер и мероприятий, направленных на предотвращение
нарушений законности, посягательств на дисциплину, пресечение вредных
последствий, наступление ущерба, выявления несчастных случаев, препятствие
нецелесообразным действиям и расходам, к примеру, пресечение проявлений
противоправной деятельности для того, чтобы воспрепятствовать вредным
последствиям и совершению новых нарушений;
4. ведение учета применительно к допущенным конкретным
нарушениям,
5. выявление и анализ их причин, условий, иных детерминант»
13
.
Надо отметить, что понятие «контроль» не имеет общего определенного
понятия в юридической литературе. Потому в каждом понятии определения
отслеживается индивидуальный подход того или иного научного направления
юридической мысли. Некоторые юридические профессоры рассматривают
контроль как: «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющий
сопоставить фактический результат управленческой деятельности с
желаемым».
Контроль осуществляется исходя из основополагающих начал и
принципов. Проф. Д.Н. Бахрах считает, что: «принципы государственного
13
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов.- 3-е изд.,
пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2015. С.761.
20
контроля можно определить как нормативно закрепленные, научно
разработанные и апробированные практикой исходные, основные требования,
политические и организационные положения, идеи, определяющие построение
стадий и процедур государственного контроля, его значение, сущность и
эффективность»
14
.
На основе закрепленных в Конституции РФ принципов, находит
укрепление власти и государственного контроля. К конституционным
принципам государственного контроля причисляют:
1. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными
нормативными правовыми актами при осуществлении государственными
органами своих контрольных полномочий и обязанностей по службе;
2. Приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;
3. Единство контрольных органов и разграничение их компетенции и
ведения между РФ и ее субъектами;
4. Открытость и гласность ведения государственного контроля и его
результатов;
5. Защита контролируемых объектов от неправомерного
вмешательства в область профессиональной деятельности со стороны
контролирующих субъектов.
В самом общем виде, принципы государственного контроля можно
разделить на две группы:
1 К первой группе причисляются: разделение властей, законность,
соблюдение законных интересов и свобод личности, гласность и открытость.
2 Ко второй группе, причисляют специальные принципы:
непрерывность контрольной деятельности, целевой характер, объективность
оценки, точность контроля, его гибкость и другие.
Первая категория принципов раскрывается через социально-правовое
содержание и направленность контрольной деятельности, а вторая группа
14
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2012. –
С.640.
21
принципов – определяет организованную и техническую сторону контрольных
действий. Рассмотрим некоторые из указанных принципов контрольной
деятельности более подробно.
В своей монографическом исследовании проф. А.А. Джагарян принцип
законности называет универсальным принципом, общеправовым, нашедшим
отражение в основном законе нашей страны – статьях Конституции РФ.
Сущность данного принципа состоит в том, чтобы точно, неуклонно
исполнялись и соблюдались нормативно-правовые акты: Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, иных федеральных законов и иных
нормативных актов РФ, при этом «прежде всего субъектами,
осуществляющими государственный контроль»
15
.
Проф. Д.Н. Бахрахом отмечается: «В зависимости от объема контроля
различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и
целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается проверкой
законности»
16
.
Если говорить о государственном контроле с позиции обеспечения
законности, считаем необходимым отметить, что контролирующие субъекты и
подконтрольные объекты, могут находится в подчинении. Контроль разделяют
на внешний осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого
ведомства, внутренний когда контролирующий орган находится в составе
ведомственной системы.
Внешний контроль осуществляется извне уполномоченными
государственными органами, в частности, он может проводится Президентом
РФ, органами государственной власти, судебными инстанциями и другими
субъектами. А во внутреннем контроле выделяются различные
организационно-правовые формы контрольных органов, среди них различают
осуществление контрольных полномочий субъектами ведомственных структур,
15
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.:
Формула права, 2008. - С.154.
16
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2012. С.102.
22
к примеру, органами общей компетенций в отношении подведомственных им
органов.
Как видим, принцип законности масштабно охватывает все стадии
осуществления контроля, он является общим правилом для всех остальных
принципов, которые в связи с этим можно считать принципами вытекающими
из него.
Принцип гибкости контрольной деятельности отмечает в своей работе
Н. В. Макарейко: «Правильно организованная система контроля обладает
способностью и возможностью трансформироваться в соответствии с
требованиями ситуации»
17
.
Принцип независимости контролирующих субъектов приобретает
особую ценность при практической реализации контрольной деятельности, они
не подчиняются другим субъектам властных структур.
Далее считаем необходимым отметить принцип объективности,
означающий организацию и осуществление контроля на основе объективного
анализа регулярно предоставляемой информации о соблюдении
законодательства в соответствующей сфере органами государственного
управления.
1.2 Методические подходы к организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
Функции контроля осуществляют в той или иной степени и объемах все
государственные органы, по предмету своей компетенции, наделенные
полномочиями осуществления контрольных мероприятий и давать
определенные императивные указания.
Перечислим некоторые высшие федеральные государственные органы,
осуществляющие сегодня контрольную деятельность в органах
государственного управления:
17
Макарейко Н.В. Административное право : краткий курс лекций / Н. В. Макарейко. - 8-е изд., перераб. и
доп.- М.: Издательство Юрайт, 2014. - 212 с.
23
- Министерство юстиции РФ;
- Центральная избирательная комиссия РФ;
- Счетная палата РФ;
- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и др.
Функции по контролю и надзору за исполнением органами
государственного управления Конституции РФ, федеральных конституционных
законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов,
общеобязательных норм в установленной для них сфере деятельности
возлагаются законодателем следующие федеральные государственные органы:
1. Федеральная антимонопольная служба РФ (подконтрольность
конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг, деятельность
естественных монополий);
2. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
РФ (сфера ветеринарии, карантина и защиты растений, контроль использования
пестицидов и агрохимикатов, плодородие почв, селекционные достижения,
охрана, воспроизводство, охрана животного мира, водных биологических
ресурсов и естественной среды обитания, а также общие функции по защите
населения);
3. Федеральная миграционная служба РФ (контроль миграции
населения);
4. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта РФ;
5. Федеральная служба страхового надзора РФ;
6. Федеральная служба по финансовым рынкам РФ (финансовые
рынки, биржи, формирование пенсионных накоплений и др.);
7. Другие федеральные службы и ведомства.
Государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату
РФ, Центральный банк РФ, Главное контрольное управление Президента РФ,
Министерство финансов РФ и входящие в систему структурные подразделения
(Федеральное казначейство, Департамент государственного финансового
контроля и аудита, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора,
24
Федеральную налоговую службу РФ, Федеральную таможенную службу РФ,
Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю,
контрольные и финансовые органы федеральных органов исполнительной
власти, контрольные органы субъектов РФ и местного самоуправления,
главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств).
Главным контрольным управлением Президента РФ осуществляется
контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных
органах исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
РФ, рассматриваются жалобы и обращения граждан и юридических лиц.
Министерством финансов РФ осуществляется внутренний контроль за
использованием бюджетных средств главными распорядителями и
получателями бюджетных средств и т.д.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора РФ
осуществляется надзор за исполнением законодательства РФ о финансово-
бюджетном контроле и надзоре и т.д.
Департаментом государственного финансового контроля и аудита РФ, а
также Федеральной службой финансово-бюджетного надзора РФ
осуществляется контроль за операциями с бюджетными средствами,
осуществляемые главными и нижестоящими распорядителями таковых, а также
получателями бюджетных средств, другими кредитными организациями.
Федеральным казначейством РФ проводится предварительный и текущий
контроль за ведением операций с бюджетными средствами, как правило во
взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти,
Казначейством координируется данная работа.
Федеральной налоговой службой РФ контролируется полнота и
своевременность платежей в соответствующий бюджет, ее основными
направлениями данной деятельности является предупреждение, выявление,
пресечение и расследование налоговых и иных правонарушений.
Департаментом и его территориальными подразделениями проводятся
комплексные ревизии и конкретные тематические проверки поступлений и
25
целевого использования средств федерального бюджета и государственных
внебюджетных фондов, ведется контроль и проводятся проверки финансово-
хозяйственной деятельности контролируемых объектов исходя из предписаний
правоохранительных органов, решений органов государственной власти.
Органами Федерального казначейства РФ осуществляется
государственная бюджетная политика, в части управления процессами
исполнения федерального бюджета, контролируются при этом поступления и
целевое использование бюджетных средств.
Органами Казначейства производятся проверки денежной документации,
отчеты и сметы в государственных органах, коммерческих и государственных
банках, иных кредитных организациях, на предприятиях различных форм
собственности, но использующих в деятельности средства федерального
бюджета и внебюджетных фондов, приостанавливаются в случае надобности
операции по счетам в банках при обнаружении правонарушений.
Органы Казначейства взаимодействуют с органами налоговой службы и
правоохранительными органами в своей контрольной деятельности по
решению Правительства РФ. Следует отметить, что в настоящее время не
предусмотрено значимой административной или иной ответственности за
нецелевое использование бюджетных ассигнований, такое положение резко
снижает степень эффективности финансового контроля. Практике контроля не
известны случаи, когда возбужденные по фактам нецелевого использования
государственных ресурсов материалы доводились до суда.
Министерством юстиции РФ контролируется соответствие нормативных
правовых актов и иной нормативной документации федеральному
законодательству и иным нормативным правовым актам.
Центральной избирательной комиссией РФ контролируется законность
проведения выборов.
Органами государственной налоговой службы контролируется
деятельность различных объектов в части уплаты налогов и иных платежей в
государственные бюджеты различных уровней.
26
Главным органом исполнительной власти в налоговой сфере выступает
Федеральная Налоговая Служба РФ, подчиняющаяся напрямую Министерству
Финансов РФ.
Для исследования системы органов контроля целесообразно
классифицировать контроль на внутренний и внешний.
Внешний контроль осуществляется Министерством юстиции РФ,
Центральной избирательной комиссией РФ, Счетной палатой РФ, Федеральной
службой по надзору в сфере образования и науки РФ и др.
Органами государственного управления осуществляется внутренний
контроль, в частности, ими контролируется исполнение бюджета,
осуществляется контроль земельного законодательства, за соблюдением
законодательства и иных нормативных правовых актов о размещении
государственных заказов, за целевым использованием и сохранностью
государственного, муниципального и частного жилищного фонда, за
соблюдением законодательства в области исполнения федеральных и местных
нормативных правовых актов, контроль в сфере благоустройства,
экологический контроль и пр.
Методические подходы к организации контроля за деятельностью
органов государственного управления различны. Под методами
государственного контроля (надзора) предлагается понимать набор приемов,
способов и средств (набор действий), используемых при реализации той или
иной формы контрольно-надзорной деятельности
18
.
Методами принято считать рассмотрение документов, осмотр и
обследование, отбор образцов, проведение исследований, испытаний и
измерений, проведение экспертиз и расследований, информирование,
предостережение, наблюдение, анализ, прогнозирование и другие мероприятия
по контролю за деятельностью органов государственного управления.
18
Смородинова Ю.С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора
органами исполнительной субъектов Российской Федерации // Общество и право.№ 8. 2017. С. 98.
27
Содержание контрольной деятельности раскрывается через понятие
государственного контроля (надзора). В предложенном понятии законодатель
определил не только основные направления деятельности контрольно-
надзорных органов (предупреждение, выявление, пресечение нарушений), но и
формы их реализации, указав, что данные виды деятельности осуществляются
посредством организации и проведения проверок, организации и проведения
мероприятий по профилактике, мероприятий по контролю принятия мер по
пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Конкретные порядок, формы контроля устанавливаются федеральными
законами и законами субъектов РФ.
1.3 Обеспечение и процесс контроля за деятельностью органов
государственного управления
Процесс контроля регулируется нормативными правовыми актами и
обеспечен Конституцией РФ и федеральными законами РФ. Обеспечение
контроля проводится путем соблюдения законности в деятельности органов
государственного управления, при этом степень вмешательства должна быть
соразмерной и целесообразной для защищаемых публичных интересов
общества.
Процесс организации и фактического осуществления государственного
и муниципального контроля (надзора) за деятельностью органов
государственного управления устанавливается различными положениями или
регламентами об осуществлении конкретных его видов, которые должны
содержать:
- предметную область государственного или муниципального
контроля (надзора);
- объективный состав государственного или муниципального
контроля (надзора), включая закрытый перечень видов объектов;
28
- процесс организации и функционирования системы управления
рисками при осуществлении государственного или муниципального контроля
(надзора);
- порядок функционирования и организации работы системы оценки
результативности и эффективности государственного или муниципального
контроля;
- перечень форм, в которых допускается осуществление данного вида
государственного или муниципального контроля (надзора) в соответствии с
федеральными законами;
- возможность применения и имеющиеся его особенности со стороны
органов государственного контроля (надзора), органами муниципального
контроля (надзора) мероприятий государственного и муниципального контроля
(надзора);
- порядок и особенности осуществления плановых и внеплановых
мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора);
- порядок и форму утверждения акта мероприятия государственного
контроля и муниципального контроля (надзора);
- иные положения, регулирование которых в соответствии с
Федеральным законодательством, иными федеральными законами должно быть
предусмотрено в положении об осуществлении вида государственного или
муниципального контроля (надзора).
В осуществлении государственного контроля, в том числе федерального
государственного контроля, полномочия Правительства РФ переданы органам
государственной власти и местного самоуправления.
Соответствующий порядок проведения контрольных мероприятий
осуществляется согласно утвержденных административных регламентов.
Таковые в обязательном порядке должны содержать:
- состав, последовательность и сроки выполнения контрольных
мероприятий;
- формы и методы контроля;