4
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
6
Глава 1. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления в РФ
9
1.1 Государственный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления
9
1.2 Общественный контроль за деятельность органов и должностных лиц
местного самоуправления
19
1.3 Внутренний контроль в органах местного самоуправления
25
Глава 2. Организация контроля в Администрации города Лесосибирска
33
2.1 Организация деятельности Администрации Лесосибирского
городского округа
33
2.2 Структура и функции Управления организационной и контрольной
работы Администрации города Лесосибирска
38
2.3 Анализ деятельности Управления организационной и контрольной
работы Администрации города Лесосибирска
42
Глава 3. Совершенствование организации контроля в Администрации г.
Лесосибирска
52
3.1 Актуальные проблемы организации контроля за деятельностью
органов местного самоуправления
52
3.2 Направления совершенствования организации контроля в
Администрации города Лесосибирска
56
Заключение
59
Список использованной литературы
63
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
5
ВВЕДЕНИЕ
У всех органов государственной власти существует контрольная функция
в пределах той компетенции, которая закреплена за ними Конституцией
Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Федерации,
федеральными законами, уставами муниципальных образований. Все это
предполагает их самостоятельность при реализации данной функции и
специфические формы ее осуществления для каждого из органов. Местное
самоуправление как форма осуществления народной власти (самостоятельное
решение населением или органами местного самоуправления вопросов
местного значения) не может реализовываться без осуществления контроля в
многообразных его формах.
В связи с этим вопрос о контроле деятельности органов государственного
управления приобретает особую актуальность в современном государстве.
Работа контрольных органов должна организовываться таким образом,
чтобы управляемость в системе исполнительной власти совершенствовалась на
всех ее уровнях: местного самоуправления, субъектов Федерации,
федеральном. Решения, которые принимаются на каждом из этих уровней,
должны исполняться соответствующими органами власти должностными
лицами неукоснительно.
При этом все принятые вышестоящими органами решения в пределах их
компетенции должны быть обязательно исполнены нижестоящими лицами.
Бесконтрольных должностных лиц в системе управления быть не должно.
Принятие и осуществление каких-либо мер невозможно в том случае, если нет
контроля за тем, насколько осуществленное соответствует поставленным
задачам.
Проблема контроля за деятельностью органов государственного
управления, в частности в органах местного самоуправления, находится в
центре внимания таких отечественных исследователей, как В.Г. Атаманчук,
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
6
В.В. Иванов, А.Н. Коробова, Н.В. Шумянкова и других. В большей мере в их
исследованиях анализируются процессы уровня страны или региона. Контроль
в органах местного самоуправления бывает 3-х типов: внешний (со стороны
государства, внешними экспертами), внутренний (самими органами местного
самоуправления с возможным привлечением внешних экспертов) и
общественный (осуществляется как отдельными гражданами, так и
общественными организациями). Иногда общественный контроль относят к
формам внешнего контроля, что также не является ошибкой. Однако, практика
конкретных органов местного самоуправления носит сугубо индивидуальный
характер и представляет собой актуальную и многогранную проблему,
основываясь на общих теоретических принципах контроля управления и
частных принципах контроля выполнения управленческих решений.
В связи с этим для муниципального образования Лесосибирского
городского округа очевидна актуальность подробного изучения практической
организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Объектом исследования в данной работе выступает Управление
организационной и контрольной работы Администрации города Лесосибирска.
Предмет исследования – практика организации контроля за исполнением
полномочий по решению вопросов местного значения Администрацией города
Лесосибирска.
Целью исследования является анализ организации контроля за
деятельностью органов муниципального управления в Лесосибирском
городском округе и составление рекомендаций по ее совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
1. Изучить направления государственного контроля за деятельностью
органов местного самоуправления.
2. Исследовать организацию общественного и внутреннего контроля в
органах местного самоуправления.
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
о
я
л
о
7
3. Проанализировать организацию и практику контроля за
деятельностью органов местного самоуправления в Администрации города
Лесосибирска.
4. Выявить актуальные проблемы организации контроля за
деятельностью органов местного самоуправления в г. Лесосибирске.
5. Определить направления и составить рекомендации по
совершенствованию организации контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
Методологическая основа работы состоит в системном подходе.
Основными методами исследования являются анализ, синтез, статистический
метод, методы толкования норм права, метод конкретизации.
Информационная база исследования представлена трудами И.В.
Выдриной, А.Н. Кокотовой, Н.И. Глазуновой, С.Д. Князевой, С. Нарутто, Е.С.
Шугриной.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованной литературы и приложения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные
методические рекомендации могут быть применены для совершенствования
деятельности Управления организационной и контрольной работы
Администрации города Лесосибирска, а также процесса организации контроля
за деятельностью органов муниципального управления в городе Лесосибирске в
целом.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
8
ГЛАВА 1 КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ И
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
1.1 Государственный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления
Конституционная формула того, что местное самоуправление в пределах
своих полномочий является самостоятельным, и органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти, вовсе не
означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью
самостоятельны и не попадают под контрольную и надзорную деятельность
государства.
В статье 15 Конституции Российской Федерации
1
указывается на то, что
органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и
Законы
2
. Другими словами, за органами местного самоуправления в
конституционном порядке закреплен принцип соблюдения законности. К
формам обеспечения законности в деятельности органов местного
самоуправления относится:
- выполнение норм действующего законодательства;
- действие сугубо в рамках своих полномочий;
- доступность информации о деятельности органов местного
самоуправления;
- обязательство по решению возникающих проблем населения;
- неукоснительное соблюдение Устава муниципального образования и др.
Все эти формы обуславливают необходимость организации
государственного контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
1
Конституция Российской Федерации (с гимном России). М.: Проспект,2016. С. 137.
2
Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства //
Государственная власть и местное самоуправление. – М. – 2014. – № 1.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
9
В сфере местного самоуправления объектами контроля выступают не
только органы местного самоуправления, но и подписанные ими акты,
решения, принимаемые населением муниципального образования на
референдумах, решения органов государственной власти в отношении
муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население, органы
местного самоуправления, органы государственной власти РФ и ее субъектов,
органы, которыми осуществляется контрольная и надзорная деятельность
(прокуратура, налоговые органы и др.), а также судебные органы.
Существуют определенные принципы, на которых базируется контроль в
сфере муниципального образования:
- законности;
- правовой определенности;
- соразмерности
3
.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ
4
(редакция от
28.12.2016 с изменениями, вступившими в силу с 09.01.2017) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ государственному
контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий» посвящены две статьи. В соответствии со
статьей 21 возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и
за использованием предоставленных на эти цели финансовых средств и
материальных ресурсов. В статье 77 указано, что уполномоченные органы
государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления
переданных им отдельных государственных полномочий. Процедура контроля
фактически не определена. В законе установлено только то, что органы
местного самоуправления не имеют права препятствовать контролю.
3
Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2013. С. 264.
4
Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (редакция закона 131-ФЗ от 03.04.2017 с изменениями, вступившими в силу с
15.04.2017)
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
10
В соответствии с частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального
закона №131
5
– ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
РФ в отношении муниципальных образований и органов местного
самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных
Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и
принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Существуют разнообразные формы контрольной деятельности:
- заслушивание отчетов, сообщений и информации;
- проверки;
- экспертизы;
- наблюдение за действиями контролируемого;
- изучение долговых и личных качеств кандидатов на замещение
должностей;
- рассмотрение жалоб;
- координация контрольных органов и др.
Особо значимыми являются проверки, которые заключаются в установке
фактических данных и сборе информации по выполнению нормативных
правовых актов по проверяемым вопросам.
В статьях 14 и 77 Федерального закона №131 – ФЗ используется не
только термин контроль. Также приводится такое понятие, как надзор. Надзор
может осуществляться как общий (прокуратурой), так и административный
(специальными государственными инспекциями).
Контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внешний контроль
проводится за неподчиненными в административном отношении
контролирующему субъекту органами и касается лишь определенной функции
или отдельной стороны деятельности подконтрольного звена. Особенность
5
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
11
внутреннего контроля заключается в том, что он осуществляется внутри
органов одной системы и касается всей деятельности обследуемого органа.
В том случае, если органами контроля и надзора выявляются какие-либо
нарушения, то в отношении органов местного самоуправления могут быть
применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности.
С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль
необходимо рассматривать как гарантированное обеспечение законных
действий муниципальной власти и соблюдение баланса интересов населения не
только муниципального образования, но и государственного целого, как
средство обеспечения социальной справедливости в обществе.
Принято выделять следующие формы и направления государственного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления:
- прокурорский надзор;
- контроль за организацией и проведением конкурсов на размещение
муниципальных заказов;
- контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий;
- государственная регистрация уставов муниципальных образований и
контроль за законностью муниципальных правовых актов;
-финансовый контроль;
- административный контроль и надзор;
- роспуск выборного органа местного самоуправления;
- временное государственное управление;
- отрешение от должности главы муниципального образования и главы
администрации
6
.
Прокурорский надзор. Для прокуратуры Российской Федерации надзор за
деятельностью органов местного самоуправления не является основной
функцией. Прокурорский надзор в сфере местного самоуправления включает:
6
Наумов С. Ю., Гегедюш Н. С., Мокеев М. М., Подсумкова А. А. Государственное и муниципальное
управление. М.: Дашков и Ко, 2015. С. 56.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
12
- защиту законных прав населения, органов местного самоуправления и
должностных лиц;
- применение мер ответственности в случае нарушения установленного
порядка функционирования органов местного самоуправления, незаконного
вмешательства в их деятельность;
- применение мер ответственности в случае ущемления гражданских
прав.
Контроль за организацией и проведением конкурсов на размещение
муниципальных заказов. Это направления контроля осуществляется на
Федеральном уровне, а именно: Федеральной антимонопольной службой,
Федеральной службой по оборонному заказу, Счетной палатой Российской
Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации.
Основными формами осуществления контроля в данном направлении
является проведение плановых и внеплановых проверок. При осуществлении
таких проверок Федеральная антимонопольная служба имеет право на
проведение следующих действий:
- проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и
порядка проведения конкурсов;
- проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства к
проведению конкурсов на право заключить государственный или
муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных или муниципальных нужд;
- установка фактов наличия или отсутствия совершения заказчиком,
уполномоченным органом или специализированной организацией либо
конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки
административного правонарушения или преступления
7
.
7
Чеботарева А.А. Информационная деятельность государственных служащих: новые требования и
возрастающая ответственность / А.А. Чеботарева // Государственная власть и местное самоуправление. М.
2013, № 5. С. 46.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
13
В том случае, если при проведении проверки факта совершения действия
(бездействия), содержащего признаки административного правонарушения,
федеральная антимонопольная служба рассматривает дело об
административном правонарушении в соответствии со статьей 23.66 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральная
антимонопольная служба оставляет за собой право передачи информации и
материалов в соответствующие правоохранительные органы и органы
прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Формами контроля в данном
направлении выступают:
- проверка осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственно-властных полномочий;
- предоставление органами местного самоуправления отчетности об
осуществлении отдельных государственно-властных полномочий;
- выдача органами государственной власти предписаний об устранении
нарушений;
- правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов,
принятых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных
полномочий;
- отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов
по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;
- посещение представителями уполномоченного органа государственной
власти органов местного самоуправления с целью ознакомления на месте с
ходом осуществления отдельных государственных полномочий;
- рассмотрение жалоб граждан и организаций на деятельность органов
местного самоуправления по осуществлению отдельных государственно-
властных полномочий;
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д