14
- обращение с жалобами на действия (бездействие) и решения органов
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственно-
властных полномочий в суды РФ и прокуратуру;
- мониторинг и анализ деятельности органов местного самоуправления по
осуществлению отдельных государственных полномочий и др.
В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона 131 – ФЗ
органы местного самоуправления несут полную ответственность за
осуществление отдельных государственных полномочий в пределах
выделенных на данные цели материальных ресурсов и финансовых средств. В
том случае, если в ходе проверки выявляются нарушения требований законов,
уполномоченные государственные органы имеют право дать письменные
предписания по устранению нарушений. Эти предписания обязательны к
исполнению органами местного самоуправления и лицами местного
самоуправления.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований,
контроль за законностью муниципальных правовых актов. Данное направление
контроля осуществляется органами юстиции. Проводя правовую экспертизу
уставов, органы государственной власти исполняют конституционную
обязанность государства по защите прав и свобод граждан, а также по
обеспечению режима законности и правопорядка. При регистрации уставов
муниципальных образований обязательна проверка их соответствия
Конституции Российской Федерации, Федеральным законам и Уставам
субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом №97 – ФЗ от 21 июля 2005 года
«О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
8
все
уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в
органах юстиции.
8
Федеральный закон от 21.07.2005 N97-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О государственной регистрации уставов
муниципальных образований»
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
15
Помимо Уставов муниципальных образований органами местного
самоуправления принимается достаточно большое количество других
муниципальных правовых актов. Данные акты могут публиковаться в
муниципальных СМИ, которые имеют ограниченный тираж, а в сельских
местностях, в основном, не публикуются вообще. Свободного доступа к ним
граждане не имеют, вследствие чего отсутствует внешний контроль за их
соответствием Федеральному и региональному законодательству. В связи с
этим практика издания незаконных решений муниципальных органов не
сокращается.
Финансовый контроль. Данное направление является неотъемлемой
частью бюджетного процесса не только на государственном, но и на
муниципальном уровне. Выделяют государственный, муниципальный,
внутрихозяйственный и независимый финансовый контроль в зависимости от
уровня его проведения.
Основными формами финансового контроля являются:
- ревизия;
- надзор и экспертиза нормативно-правовых документов;
- проверка.
В случае выявления нарушений финансовой дисциплины в сторону
органов местного самоуправления могут быть применены различные меры
принуждения, вплоть до уголовной ответственности.
Административный контроль и надзор. Контроль в данном направлении
осуществляется специально созданными федеральными службами –
Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор),
Федеральной миграционной службой и др. Контроль данных служб касается не
только деятельности органов, но и должностных лиц местного самоуправления.
Контрольные мероприятия данного направления проводятся в
соответствии с ежегодным планом, который утверждается руководителями
органов, осуществляющих государственный контроль. Плановые контрольные
мероприятия проводятся ежегодно и в отношении одного из органов
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
16
регулирования. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводится
неоднократно по решению органов государственного контроля. Основанием
для внеплановых проверок могут стать обращения органов государственной
власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.
Роспуск выборного органа местного самоуправления. В соответствии со
статьей 73 Федерального закона №131 – ФЗ предусматривается
ответственность представительного органа местного самоуправления перед
государством. В рамках данной статьи основанием такой ответственности
является принятие нормативно-правового акта, который противоречит
Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, Уставам и
законам субъекта РФ. Это противоречие должно быть установлено в судебном
порядке. Ответственность не наступает в том случае, если представительный
орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в
силу судебного решения не принял мер по исполнению решения суда, в том
числе не отменил соответствующий правовой акт. По истечении указанного
срока должностное лицо субъекта РФ
вносит в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект
закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального
образования.
Законом не предусматривается срок давности для привлечения к
ответственности, сроки рассмотрения законодательным органом закона о
роспуске представительного органа сроки не указаны.
Полномочия представительного органа муниципального образования
прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального
образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со
дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не
позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
17
Временное государственное управление. В многочисленных источниках
данное направление иногда называют банкротством муниципального
образования.
На основании части 1 статьи 75 Федерального закона №131 – ФЗ
отдельные полномочия органов местного самоуправления временно могут
осуществляться органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в нескольких случаях:
- в связи с катастрофой или чрезвычайной ситуацией представительный
орган муниципального образования отсутствует или не может быть
сформирован в соответствии с Федеральным законодательством;
- вследствие решений, действий органов местного самоуправления
возникает просроченная задолженность по исполнению своих долговых или
бюджетных обязательств, которая превышает 30% собственного дохода
бюджета муниципального образования;
- при осуществлении отдельных переданных государственных
полномочий за счет предоставления субвенций было допущено расходование
бюджетных средств вне целей, на которые эти средства выделялись.
Отрешение от должности главы муниципального образования и главы
администрации. В соответствии со статьей 74 Федерального закона №131 – ФЗ
предусматривается возможность отрешения глав муниципального образования
и администрации.
Таким образом, на основе анализа правовых документов можно судить о
двуедином характере воздействия органов государственной власти на органы
местного самоуправления:
- органы государственной власти обязаны содействовать развитию
местного самоуправления;
- местное самоуправление осуществляется в рамках закона, в случае
нарушения которого органы и должностные лица местного самоуправления
несут полную ответственность не только перед муниципальным образованием,
но и перед государством в целом.
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
18
Формы и методы государственного контроля за деятельностью органов
местного самоуправления нуждаются в совершенствовании, несмотря на свое
разнообразие и нормативно-правовое освещение.
1.2 Общественный контроль за деятельность органов и должностных
лиц местного самоуправления
Как гласит статья 2 Конституции Российской Федерации
9
«Человек, его
права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
В статье 18 Конституции говорится: «Права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием»
10
.
Понятие «непосредственно действующие права и свободы» обозначает
следующее:
- в структуре правовых ценностей занимают первое место;
- при возникновении противоречий между правовыми ценностями
используются как источник права;
- их реализация осуществляется деятельностью органов государственной
власти, должностных лиц и граждан.
Общественным контролем в системе государства и права принято считать
деятельность граждан, которые объединены в некоммерческие организации для
осуществления процесса контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
Общественный контроль имеет следующие особенности:
- объект общественного контроля – органы власти и должностные лица;
9
Конституция Российской Федерации (с гимном России). М.: Проспект,2016. С. 156.
10
Баев В.Г., Белянская О.В. Изменение Конституции или принятие новой? // Конституционное и
муниципальное право. М.: Юрист, 2002. № 1. С.2-3
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
19
- субъект – независимые представители граждан, имеющие двойственный
статус, объединенные в общественную правозащитную организацию;
- данный вид контроля осуществляется исключительно в интересах
граждан;
- передача и распространение информации сопряжена с оценкой
соответствия практики деятельности подконтрольного органа общественным
ожиданиям.
Участие граждан в общественном контроле регламентировано двумя
принципами статьи 3 Конституции Российской Федерации:
1) носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является ее многонациональный народ;
2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Обозначая народ источником власти Конституцией Российской
Федерации подразумевается не только тот факт, что народ имеет право на
непосредственное формирование органов власти, но и то, что народ имеет
полное право осуществлять контроль за создаваемыми властью институтами,
через которые осуществляются обязанности управления.
Муниципальная власть всегда избирается гражданами, действует от
имени граждан и в интересах граждан и не может не контролироваться
гражданами. Общественный контроль подразумевает обращение населения,
общественных движений и организаций в органы не только местного
самоуправления, но и государственные, а также судебные органы власти.
Благодаря осуществлению общественного контроля выявляются незаконные
действия местных властей, приносящие ущерб гражданам.
Неправомерное исполнение обязательств является императивом
демократического правового государства в сфере организации муниципальной
публичной власти. На все выборные органы и депутатов в том числе
возлагаются все обязанности по решению вопросов обеспечения
жизнедеятельности населения. В связи с этим население, выбравшее данные
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
20
органы и данных депутатов имеет полное право на защиту своих прав и свобод,
реализация которых протекает на уровне местного самоуправления через
воздействие на выборных должностных лиц. Контроль за деятельностью
выборных должностных лиц представляет собой одно из средств
самоорганизации населения
11
.
В рамках Федерального закона №131, принятого в 2003 году, речь идет о
правах граждан на коллективные и индивидуальные обращения к должностным
лицам местного самоуправления. Также в данном законе говорится о том, что
должностные лица местного самоуправления обязаны предоставить гражданам
полную и достоверную информацию о деятельности органов местного
самоуправления. Помимо вышеперечисленного органы местного
самоуправления обязаны организовывать публичные слушания по вопросам,
касающимся местной жизни. Данным законом не предусмотрено право граждан
на осуществление контроля за деятельностью органов местного
самоуправления. Все действия в рамках данного закона (обращения, гласность
и публичные слушания) являются важными условиями контроля, однако они не
являются собственно контролем. В это же время, существует Федеральный
закон об экологической экспертизе, Земельный и Градостроительный кодексы
Российской Федерации, в которых речь идет о том, что граждане имеют право
принимать участие в принятии соответствующих решений.
Уставами муниципальных образований предусмотрен факт на право
граждан участвовать в обсуждениях проектов городских нормативно-правовых
актов, программ развития инфраструктуры местной территории, бюджета,
право на участие в заседаниях комиссий и представительных органах.
Но это все документально. В реальности механизм реализации всех
вышеупомянутых прав зачастую нарушен или отсутствует вовсе. Хотя
необходимость общественных контроля и экспертизы в широком их спектре
11
Кобилев А. Г., Кирнев А. Д., Рудой В. В. Муниципальное управление и социальное планирование в
муниципальном хозяйстве. М.: Феникс, 2015. С. 296.
21
имеет место быть не только на стадии разработки планов и проектов, но и на
стадии их непосредственной реализации.
В большинстве случаев местные органы самоуправления к
общественному контролю относятся негативно и абсолютно не заинтересованы
в данной сфере. Среди чиновников бытует мнение о том, что функции контроля
уже выполняются представительной властью по отношению к власти
исполнительной. В связи с этим население в организации контроля имеет право
участвовать лишь через выборных депутатов. Общественный контроль
подразумевает всецелую прозрачность и открытость деятельности органов
местного самоуправления. Во многих городах Российской Федерации
населением уже созданы органы общественного контроля за деятельностью
органов и должностных лиц местного самоуправления. Статус данных органов
законодательно не закреплен.
Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ
12
гласит, что
«государственные органы и органы местного самоуправления обязаны
обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и
государственном языке соответствующей республики в составе Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не
обязано обосновывать необходимость ее получения».
Все действия государственных органов и должностных лиц, которые
нарушают права граждан на открытый доступ к информации о своей
деятельности, могут быть обжалованы вышестоящими органами.
Наиболее значимым из всех субъектов общественного контроля в
современном конституционном строе является Общественная палата.
Преимущество в контроле за деятельностью органов местного самоуправления
12
Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
о
я
л
о
с
ь
22
в данной организации принадлежит Комиссии Общественной палаты по
местному самоуправлению и жилищной политике.
В деятельности Комиссии выделяются следующие направления:
1) Укрепление статуса местного самоуправления как уровня публичной
власти включает в себя следующие формы:
-анализ реализации Федерального закона ФЗ-131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления»;
-общественная экспертиза эффективности реализации Концепции
разграничения полномочий между федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов
государственной власти и местного самоуправления в части, касающейся
реформы местного самоуправления;
-контроль за формированием системы муниципального
представительства на федеральном и региональном уровне (статус советов
муниципальных образований субъектов РФ и Общероссийского Конгресса
муниципальных образований, возможность их участия в законодательной
деятельности);
-участие в разработке системы (показатели и методика) оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления.
2) Содействие формированию местных сообществ и их вовлечению в
процессы принятия решений по созданию и использованию находящихся в их
распоряжении ресурсов:
- взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-сообщества
на территориях конкретных муниципальных образований. Анализ
административных барьеров, создаваемых местными властями, и возможности
формирования благоприятного инвестиционного климата;
- содействие распространению лучших практик эффективного
взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-сообщества,
органов местного самоуправления и институтов гражданского общества;
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
о
я
л
о
с
ь
23
3. Укрепление кадрового потенциала местного самоуправления.
Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации муниципальных кадров
4. Повышение общественного престижа местного самоуправления в
Российской Федерации (организация всероссийского конкурса на лучшее
муниципальное образований, лучшего муниципального служащего и т.п.)
5. Местное самоуправление и международное сотрудничество.
6. Участие в формировании и реализации жилищной и коммунальной
политики государства.
Кроме контроля общественной палаты, законодательством
предусматриваются формы участия населения в решении местных вопросов,
такие как публичные слушания, местный референдум, голосование по отзыву
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица, конференция граждан, обращения граждан в органы
местного самоуправления и иные.
Таким образом, на сегодняшний день предусмотрен широкий круг форм и
методов общественного контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
Для осуществления реального и эффективного контроля необходимо,
чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить
и установить незаконные или наносящие ущерб действия местных властей.
Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их
причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей.
Таким образом, эффективность любой системы контроля основывается не
только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на
максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями
действий администрации. Общественные интересы будут обеспечены
наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к
максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм
8
д
е
к
а
б
р
я
,
в
ч
е
т
в
е
р
г
,
в
а
д
м
и
н
и
с
т
р
а
ц
и
и
г
о
р
о
д
а
с
о
с
т
о
я
л
о
с
ь
о
ч
е
р
е
д