45
3 обследования отчетов об исполнении бюджета за 1 квартал 2017
года, 1 полугодие и 9 месяцев 2017 года;
10 экспертиз проектов решений о внесении изменений в бюджет; 17
экспертиз проектов муниципальных программ;
1 экспертиза проекта решения о бюджете на 2018 год и плановый период
2019-2020 годов;
1 экспертиза НПА.
- Городское и сельские поселения – 189 экспертно-аналитических
мероприятий, что на 18 мероприятий больше, чем в 2016 году, в том числе:
67 обследований отчетов об исполнении бюджета за 1 квартал, 1
полугодие и 9 месяцев 2017 года;
95 экспертиз проектов решений о внесении изменений в бюджет;
27 экспертиз проекта решения о бюджете на 2018 год и плановый
период 2019-2020 годов.
В результате проведенных мероприятий с учетом предложений
Контрольно-счетной палаты внесены изменения в проекты решений, учтены
предложения при формировании проектов бюджетов сельских поселений. На
данный момент не все выявленные недостатки устранены, последующий
контроль будет продолжен.
46
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ В
АДМИНИСТРАЦИИ ЛЕНИНСКОГО РАЙОНА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ
3.1. Проблемы и цели организации контроля за деятельностью
Администрации Ленинского района Республики Крым
Основополагающие принципы деятельности контрольно-счетных
органов раскрыты в статье 4 Федерального закона № 6-ФЗ (Федеральный закон
от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований"), в которой указано, что их деятельность должна
основываться на принципах законности, объективности, эффективности,
независимости и гласности. Новая концепция законодательства – статус
независимости контрольных органов для целей эффективного аудита и как
инструмент предупреждения нарушений.
Для реализации данного направления первоначально следует решить
вопрос об обязательном наделении контрольно-счетных органов городских
округов (муниципальных районов) правом юридического лица или включение
их в структуру органов местного самоуправления, что позволит в полной мере
исполнить принцип независимости контрольных органов.
Правовое регулирование в данной области общественных отношений
должно обеспечить качественное функционирование муниципального контроля
в финансовой сфере. Вместе с тем, определив общие принципы организации
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, и наделив их особыми полномочиями,
применение норм федерального закона № 6-ФЗ вызывает на практике
некоторые разногласия и противоречия.
Существуют различные мнения по поводу того, насколько
целесообразно и актуально создание контрольно-счетного органа
муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного
самоуправления и действительно ли законодательство возлагает на
47
муниципальное образование обязательство по созданию такого отдельного
органа либо это есть право муниципалитета.
Но ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-
счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, в
которой четко закреплено - наличие каких органов в структуре органов
местного самоуправления является обязательным. Таким образом, не
установлена обязательность в отношении создания органа местного
самоуправления - контрольно-счетный орган, т.е. муниципальное образование,
обладая соответствующими полномочиями, при необходимости
самостоятельно принимает решение о его создании, о чем вносится изменение в
устав муниципального образования.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации также не предусмотрены
нормы, которые указывали бы на обязательность создания муниципалитетом
контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в
каждом муниципальном образовании. И, кроме этого, профильный комитет
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации –
комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в
своем официальном письме подтвердил данную правовую позицию. Но в
рамках действующего Федерального закона № 6-ФЗ муниципальные
образования имеют возможность сохранить модель, когда внешний
финансовый контроль осуществляется созданными контрольными органами, в
структуре представительных органов. Подобная практика существует уже
длительное время во многих муниципальных образованиях Ленинского района
Республики Крым. В виде структурных подразделений (отделов, управлений)
органы внешнего финансового контроля по поручению представительного
органа осуществляет возложенные функции контроля.
Между тем имеется осуществленное различие в объеме правовых
полномочий в функциональности контрольных органов, находящихся в составе
представительных органов, и контрольных органов, которые реализуют свои
функции как орган местного самоуправления. Деятельность контрольного
48
органа в качестве структурного подразделения представительного органа
Федеральным законом № 6-ФЗ не регулируется, и в этой связи он не имеет
права реализовывать полномочия контрольно-счетного органа муниципального
образования, которые регламентированы в статье 9 Федерального закона № 6-
ФЗ. За таким контрольным органом остается полномочие по проведению
только экспертно-аналитического мероприятия - внешней проверки годового
отчета об исполнении местного бюджета, а представительный орган, в свою
очередь, принимает решения в части планирования деятельности контрольного
органа, осуществляет непосредственное проведение контрольных мероприятий
и принимает меры по их итогам. Орган внешнего муниципального финансового
контроля, имеющий статус органа местного самоуправления - вправе проводить
проверки (контрольные мероприятия), что закреплено Федеральным законом №
6-ФЗ. В данном же случае действующим законодательством установлены для
проверяющих должностных лиц некоторые гарантии прав. Но, являясь органом
местного самоуправления муниципального образования без образования
юридического лица, реализация принципа независимости также ставится под
сомнение, поскольку в данном случае контрольно-счетный орган находится в
подчинении главного распорядителя бюджетных средств.
Таким образом, статус независимости контрольных органов, как
основной концепции законодательства, в полной мере может быть реализован в
случае придания контрольно-счетному органу муниципального образования
статуса юридического лица. Имея данную организационно-правовую форму,
можно с уверенностью говорить о реализации данного статуса, как об одном из
инструментов эффективного аудита.
Говоря о сложностях, связанных с исполнением непосредственных
обязанностей должностных лиц контрольно-счетных органов в ходе
осуществления ими контрольных мероприятий, необходимо выделить одну из
основных проблем - это воспрепятствование проведению контрольных
мероприятий. Статьей 14 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрены права
49
должностных лиц контрольно-счетных органов при осуществлении
возложенных на них полномочий. В частности:
1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения,
занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их
документам и материалам, осматривать занимаемые ими территории и
помещения;
2) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным
лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
и их структурных подразделений, органов государственной власти и
государственных органов субъектов Российской Федерации, органов
территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного
самоуправления и муниципальных органов, организаций;
3) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других
должностных лиц проверяемых органов и организаций представления
письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении
контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов,
заверенных в установленном порядке; и также другие права.
Частью 1 статьи 13 Федерального закона №6-ФЗ предусмотрено, что
требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов,
связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий,
установленных законодательством, муниципальными нормативными
правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами
государственной власти и государственными органами субъекта Российской
Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных
фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами,
организациями, в отношении которых осуществляется внешний
государственный и муниципальный финансовый контроль. Таким образом,
создание препятствий для проведения контрольно-счетными органами
контрольных мероприятий является нарушением Федерального закона.
50
В свою очередь частью 2 статьи 13 вышеназванного закона
предусмотрено, что неисполнение законных требований и запросов
должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование
осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за
собой ответственность, установленную законодательством Российской
Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.
Следует конкретизировать, что создание препятствий может выражаться
в различных формах. В форме активных действий, например, когда
проверяющим должностным лицам создаются препятствия в доступе на
проверяемый объект, скрываются какие-либо документы и информация. Также
препятствия могут выражаться в форме бездействия, а именно: в неисполнение
запросов о предоставлении информации.
Для дальнейшего исследования необходимо разграничить
формулировки «неисполнение требований и запросов» от «воспрепятствования
осуществлению контрольных мероприятий».
Так, неисполнение требований и запросов в рамках контрольного
мероприятия является воспрепятствованием осуществлению контрольных
мероприятий. Указанный вывод подтверждается судебной практикой: при
проведении проверок юридических лиц по фактам нарушений трудовых прав в
Государственную инспекцию труда не представлены запрашиваемые
документы и информация, что повлекло невозможность проведения проверки.
Вне рамок контрольных мероприятий, неисполнение требований и
запросов не является воспрепятствованием, например, запрос в рамках
проведения экспертно-аналитического мероприятия.
Также следует отличать запрос должностного лица контрольно-счетного
органа в рамках его компетенции и проводимого контрольного мероприятия, от
запроса контрольно-счетным органом информации, документов и материалов,
необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий, о которых упоминается в статье 15 Федерального закона № 6-
ФЗ.
51
Последний направляется за подписью руководителя контрольно-
счетного органа, уполномоченного представлять интересы контрольно-
счетного органа в отношениях с другими органами, организациями и
физическими лицами. Вышеуказанное разграничение необходимо для
правильного выбора дальнейших мер реагирования.
Воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами
возложенных на них полномочий, непредставление или несвоевременное
представление в контрольно-счетные органы по их запросам информации,
документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, а также неисполнение или
ненадлежащее исполнение в установленный срок представлений или
предписаний контрольно-счетных органов.
Пунктом 2 статьи 11.3 вышеупомянутого Закона указаны должностные
лица контрольно-счетных органов муниципальных образований,
уполномоченные составлять при осуществлении муниципального финансового
контроля протоколы об указанных административных правонарушениях,
предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи
19.4, статьей 19.4.1,частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях – это
председатель, заместитель председателя, аудиторы и инспекторы контрольно-
счетного органа муниципального образования.
Таким образом, должностные лица контрольно-счетных органов
муниципального образования Ленинский район Республики Крым
уполномочены самостоятельно возбуждать дела об административных
правонарушениях.
Федеральным законом № 125-ФЗ от 05.05.2014 года «О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях»
32
расширены полномочия контрольных органов
32
Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс] //
https://rosfinnadzor.ru/. 2016.
52
муниципальных образований: введена ответственность за воспрепятствование
законной деятельности должностного лица органа муниципального контроля
(до вступления в силу данного закона ответственность закреплялась только за
воспрепятствование законной деятельности должностного лица
государственного контроля), и, соответственно, аналогичные изменения
внесены в статьи 19.4, 19.5, 19.7 Кодекса, устанавливающие ответственность за
неповиновение законному распоряжению (требованию) должностного лица,
осуществляющего муниципальный контроль, и непредставление сведений
(информации) и невыполнение представлений указанных должностных лиц.
Полномочия должностных лиц органов муниципального финансового
контроля дополнены новыми нормами, согласно которых они получили право
составлять протоколы об административных правонарушениях,
предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи
19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении муниципального
контроля.
Кроме возбуждения дел об административных правонарушениях в
случае воспрепятствования проведению контрольных мероприятий,
контрольно-счетные органы в соответствии со статьей 16 Федерального закона
№ 6-ФЗ направляют предписание в органы государственной власти и
государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного
самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации
и их должностным лицам.
Предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в
установленные в нем сроки. Таким образом, вынесение предписания за
воспрепятствование является еще одной мерой реагирования, при этом она не
исключает первую меру и наоборот. То есть привлечение к административной
ответственности и вынесение предписания могут быть применены параллельно.
При этом за неисполнение законного предписания должностного лица
контрольно-счетного органа муниципального образования в Ленинского района
Республики Крым.
53
Когда вышеуказанные нарушения допускаются органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, возможно обжалование действий (бездействия) указанных лиц путем
подачи заявления в суд в порядке гражданского судопроизводства (глава 25
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Указанная
практика менее распространена, поскольку судебные споры занимают
длительное время, а сроки проведения контрольных мероприятий ограничены.
Тем не менее, такая практика есть.
Кроме всего вышеуказанного, возможно направление обращения в
органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Но
следует иметь в виду, что органы прокуратуры не подменяют в своей
деятельности другие органы. Когда возникают такие споры, важную роль
играет доказательственная база, без которой невозможно доказать факты
нарушений. Во-первых, необходимо фиксировать направляемые запросы и
требования письменно, поскольку факт направления устного запроса или
требования очень трудно доказать. Во-вторых, документы должны
направляться в соответствии с правилами делопроизводства и фиксацией факта
вручения либо направления почтой.
В некоторых случаях необходимо использовать средства аудиозаписи,
видеосъемки, фотосъемки (например, при отказе предоставить доступ к
помещению, к тем или иным документам, отказ получить запрос или акт с
нарочным). Также необходимо составить соответствующий акт по факту
создания препятствий в проведении контрольного мероприятия, в котором
необходимо указать конкретные факты создания препятствий. Акт обязательно
должен быть направлен на ознакомление лицу, которое допустило нарушения,
поскольку это является гарантией прав проверяемых органов и организаций.
Акт может быть вручен под расписку или направлен заказным почтовым
отправлением с уведомлением о вручении либо иным способом,
обеспечивающим фиксацию факта и даты его направления.
54
После вручения акта лицо, которому он вручен, в течение семи рабочих
дней имеет право представить в контрольно-счетный орган пояснения и
замечания, которые являются неотъемлемой частью акта.
По истечении указанного срока возможно составление протокола об
административном правонарушении и направление предписания. Кроме этого,
необходимо отметить, что все указанные меры применяются за неисполнение
именно законных требований и запросов должностных лиц контрольно-
счетных органов.
Подводя итог анализа нормативно-правовой базы действующего
законодательства, и основываясь на практике деятельности контрольных
органов, обоснована целесообразность разработки стандартов, методик,
регулирующих порядок действия должностных лиц в случае возникновения
ситуации воспрепятствования проведению контрольного мероприятия и
отсутствие реагирования на вынесенное предписание. Кроме этого, необходимо
отметить, что дела об административных правонарушениях в финансово-
бюджетной сфере обладают рядом специфических особенностей, которые
могут приобрести существенное значение для рассмотрения таких дел. В связи
с этим особое значение приобретает обеспечение единообразных подходов при
возбуждении дел об административных правонарушениях органами
муниципального финансового контроля.
При возбуждении дел об административных правонарушениях
контрольно-счетным органам необходимо учитывать один важный момент:
администрирование доходов по поступлениям сумм денежных штрафов за
правонарушения осуществляют органы, которые направляют дела на
рассмотрение в суд. В соответствии с «Указаниями о порядке применения
бюджетной классификации Российской Федерации», утвержденными приказом
Минфина России от 01.07.2013 года № 65н, за такими органами решением о
соответствующем бюджете устанавливаются коды классификации доходов
бюджетов, предназначенные для учета указанных поступлений. Таким образом,
за контрольно-счетными органами как администраторами поступлений,