5
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 6
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ..................................................................... 8
1.1 Понятие и сущность контроля ...................................................................... 8
1.2 Виды контроля в системе государственного управления ........................ 15
1.3 Контроль как способ обеспечения законности в государственном
управлении .............................................................................................................. 20
Глава 2. Организация контроля за деятельностью органов государственного
управления на примере ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области .... 27
2.1 Характеристика и направления деятельности ФКУ ИК-1 УФСИН России
по Кировской области............................................................................................ 27
2.2 Структура и функции ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области 30
2.3 Анализ деятельности Управления организационной и контрольной работы
в ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области ........................................ 46
Глава 3. Совершенствования организации контроля в ФКУ ИК-1 УФСИН
России по Кировской области.................................................................................. 54
3.1 Проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской
области .................................................................................................................... 54
3.2 Направления совершенствования организации контроля в ФКУ ИК-1
УФСИН России по Кировской области ............................................................... 60
3.3 Оценка эффективности мероприятий по организации контроля в ФКУ ИК-
1 УФСИН России по Кировской области ............................................................ 65
Заключение ................................................................................................................ 74
Список использованной литературы ....................................................................... 77
6
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что успешное выпол-
нение правоохранительных функций Федеральной службы исполнения наказа-
нийдалеезависит от успешной организации контроля за деятельностью органов
государственной власти и максимального использования кадрового потенциала
сотрудников уголовно-исполнительной системы.Данная тема на сегодняшний
день актуальна, потому что государственный контроль является основой в сфе-
ре всех контрольно-надзорных органов.
Проблема в том, что без государственного контроля государство не мо-
жет существовать в современном мире, потому что, составляет неотъемлемую
часть системы управления и является наиболее действенным средством влия-
ния на повышение эффективности деятельности органов государственной ис-
полнительной власти, а также адекватного влияния соответствующих мини-
стерств и ведомств на складывающуюся обстановку.
Цель работы – исследовать организацию контроля за деятельностью ор-
ганов государственного управления.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие за-
дачи:
изучить понятие и сущность контроля;
рассмотреть виды контроля государственного управления;
исследовать контроль как способ обеспечения законности в госу-
дарственном управлении;
изучить направления деятельности ФКУ ИК-1 УФСИН России по
Кировской области;
выявить структуру и функции ФКУ ИК-1 УФСИН России по Ки-
ровской области;
провести анализ деятельности Управления организационной и кон-
трольной работы в ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области;
7
выявить проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления ФКУ ИК-1 УФСИН России;
отразить направления совершенствования организации контроля в
ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области;
провести оценку эффективности мероприятий по организации кон-
троля в ФКУ ИК-1 УФСИН России по Кировской области.
Объектом данного исследования является ФКУ ИК-1 УФСИН России по
Кировской области.
Предмет исследования – организация контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере ФКУ ИК-1 УФСИН России по Ки-
ровской области.
В процессе исследования применялись следующие методы: логический
анализ, синтез, системный и сравнительный анализ. Информационной базой
исследования послужили статистические и аналитические материалы, научная
литература по данной проблеме, а также материалы периодических изданий.
Большое значение приобрели материалы обзоров судебной практики дея-
тельности органов государственной власти по вопросам управления организа-
ционной и контрольной деятельностью.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых
источников и приложений. В первой главе рассмотрено понятие контроля в ме-
неджменте управления, описано значение его проведения в сфере государ-
ственного управления. Кроме того, рассмотрены виды контроля при осуществ-
лении государственного управления и контроль с точки зрения способа обеспе-
чения законности в государственном управлении.
Вторая глава носит практический характер. На примере ФКУ ИК-1 УФ-
СИН России по Кировской областибыла рассмотрена организацияконтроля за
деятельностью органов государственного управления.
В третьей главы были выявлены проблемы осуществления контроля за
деятельностью органов государственного управления и разработаны пути со-
вершенствования контрольной деятельности.
8
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за дея-
тельностью органов государственного управления
1.1 Понятие и сущность контроля
На современном этапе развития общества актуальными остаются вопросы
контроля как одной из функций управления.
Любой вид управления немыслим без контроля, то есть нельзя управлять,
не проверяя исполнения установленных норм, требований и правил, не выявляя
фактического состояния дел на управляемых объектах.
Контроль - это один из атрибутов государственной и общественно-
политической жизни, важнейшее условие нормального функционирования эко-
номики. Объективную необходимость контроля К. Маркс обосновал, как труда
по надзору и управлению, как особую функцию, обусловленную природой вся -
кого комбинированного общественного труда. Следовательно, контроль имеет
конкретно-исторический характер. Его содержание и место в системе управле-
ния обусловлены характером и соотношением производительных сил и произ-
водственных отношений, а также политической организацией общества. Кон-
троль является исторически обособившейся функцией управления экономикой
в целом и каждым ее звеном, играя определенную роль в постоянном совер-
шенствовании управления, повышении его эффективности.
Контроль - составная часть деятельности людей по управлению экономи-
кой. Он выступает как внутренне присущая экономике общая функция управ-
ления. В конкретной системе управления контроль выступает как элемент этой
системы. В системе управления экономикой он является элементом экономиче-
ского управления
1
.
Поскольку контроль является элементом системы управления, то ему
присущи те же аспекты, что и организации управления, то сеть технический,
технологический, экономический, организационный, правовой, функциональ-
1
Алексеев Д.Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное
право. 2015. № 11. С. 1131 - 1137
9
ный, методологический, информационный и другие. Остановимся на некоторых
из них.
Содержание экономического аспекта контроля определяется целями и
задачами управления экономикой, обусловленными требованиями объективных
экономических законов и историческими особенностями развития общества.
Экономический аспект конкретизирует теоретические основы контроля,
включая содержание, предмет, метод, цели и задачи. Теоретические положения
показывают, что экономический контроль является самостоятельной наукой;
обособленным и взаимосвязанным элементом и функцией в системе управле-
ния; целенаправленной деятельностью и составной частью в системе органов
осуществляющих контроль в области экономики. При этом необходимо учиты-
вать, что эти стороны экономического контроля представляют единое целое,
требующие рассмотрения его во взаимосвязях.
В организационном аспекте система контроля представляет собой подси-
стемы на различных уровнях хозяйствования и управления (по сферам деятель-
ности: в промышленности, торговле, строительстве и т. д.; отраслям экономики,
в организациях и т. д.).
При оценке организованности обычно рассматривают две стороны:
структуру и процессы, имеющие специфические черты различных уровней
управления.
Технологический аспект предполагает рассмотрение системы контроля
как процесса, как совокупности различных операций. Технология решения кон-
трольных задач имеет особенности на различных уровнях управления, но ха-
рактеризуется общими приемами (способами).
Система контроля может успешно функционировать лишь при обеспече-
нии единства методологических принципов их реализации на различных уров-
нях управления. Именно совокупность единых методологических приемов об-
разует систему контроля и обеспечивает ее функционирование как системы
управления экономикой.
10
Контроль как функция управления пронизывает все звенья и уровни си-
стемы управления. Степень его использования зависит от круга учитываемых и
анализируемых показателей, от формы их представления и потребности мене-
джеров для решения управленческих задач. Контроль требуется для выполне-
ния любой из функций управления. Для решения таких задач, как управление
подготовкой производства, оперативное управление производством, управле-
ние маркетингом и логистикой, финансами и продажей, денежными потоками и
себестоимостью и т. д.
В апреле 2016 года Президент Российской Федерации В.В. Путин под-
держал изложенную Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.
Медведевым идею реформирования российского государственного управления
и предложил проработать концепцию изменений его системы
2
. Рекомендовано
«определить ключевые показатели эффективности для каждого министерства и
сформировать понятную «приборную панель» для государственной власти с
учетом общественной оценки ее действий»
3
.
Безусловно, одним из важных направлений реализации такого нового
витка административной реформы представляет собой деятельность по совер-
шенствованию и оптимизации контрольных и надзорных функций федеральных
и региональных органов исполнительной власти, и одним из исходных начал
данной деятельности должно быть составление точного понятийного аппарата,
в первую очередь в виде разработки понятий контроля и надзора
4
.
«Контрольная деятельность – один из наиболее характерных признаков,
явствующих государственную власть. В то же время именно осуществление
государственной власти детерминирует необходимость государственного кон-
троля в различных проявлениях и на различных этапах реализации власти. Все
это указывает на невозможность однородности и простоты контроля. Контроль
многогранен и многолик. В связи с этим возникает теоретическая необходи-
2
Латухина К. Путин поддержал идею реформы госуправления [Электронный ресурс] // Рос.газета. 2016. URL:
http://rg.ru/2016/04/22/putin-podderzhal-ideiu-reformygosupravleniia.html
3
Выжутович В. Согласие на комиссию // Рос.газета. 2016. 29 апр.
4
Писарев А.Н. Правовое обеспечение реформирования государственного управления в городе Москве: акту-
альные проблемы теории и практики осуществления: монография. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 129.
11
мость классификации данного явления по видам. Виды контроля обусловлены
различными критериями систематизации такими, как: субъекты осуществления,
подконтрольные объекты, средства контроля, сферы общественной жизни и
др.»
5
.
В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль определяется как: «про-
верка, а также наблюдение с целью проверки. Впрочем, слово «контроль» име-
ет французское происхождение (от французского слова «controle»), которое
применяется для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки
первой.
Данное время, в литературе нет единства подходов к определению сущ-
ности контроля, дискуссионным также является и вопрос о соотношении кон-
троля и надзора. По своему характеру, понятие «контроль» является многоас-
пектным, так как рассматривается представителями различных наук и отраслей
знаний под разным углом зрения, которая в первую очередь отражает их инте-
ресы.
В английском языке сходное по звучанию слово «control» используется
для обозначения состояния управления и руководства, проверки, контроля,
надзора, власти, обуздания, сдерживания»
6
.
В юридических энциклопедических словарях рассматриваемое понятие
чаще всего обозначает проверку, а также постоянное наблюдение в целях про-
верки или надзора, а также одну из форм осуществления государственной вла-
сти, обеспечивающую соблюдение законов и других нормативных правовых
актов, издаваемых органами государства.
«Контроль, – разъяснял В.И. Даль, – есть учет, проверка счетов, отчетно-
сти», а надзирать над чем-то означает «насматривать, наблюдать, нагляды-
вать»
7
.
5
Алексеев Д.Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное
право. 2015. № 11. С. 1131 - 1137
6
Масловская М.В. О понятии «контроль»: некоторые размышления в конституционно-правовом контексте //
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 4 - 8.
7
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 2: И-О. М.: РИПОЛ классик, 2006. С. 156.
12
Более современное толкование указанных терминов обозначает контроль
«как проверку или постоянное наблюдение в целях проверки», а надзор –
наблюдение с целью присмотра, проверки
8
. Можно сделать вывод, что значения
этих слов сходны между собой, вследствие чего важным в науке государствен-
ного управления, административного права и административного процесса яв-
ляется понимание правовой природы понятий «государственный контроль» и
«государственный надзор», выяснение соотношения и различия этих категорий.
Рассматривают контроль чаще всего, в неразрывной связи с управлением,
то есть как неотъемлемая составляющая часть процесса принятия управленче-
ских решений и его реализации. В некоторых учебниках отмечается, что кон-
троль – это аналитическая функция управления, где субъект управления осу-
ществляет комплекс мер по наблюдению за подготовкой, принятием и ходом
реализации управленческих решений, а также проверки фактического состоя-
ния государственной организации (подразделения, сотрудника).
С помощью контроля достигается надежная обратная связь, позволяющая
выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, до-
пущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов органи-
зации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, посредством кон-
троля определяются пути достижения целей и исправления допущенных про-
счетов или нарушений в работе контролируемой организации (подразделения,
сотрудника).
Традиционно именно контроль рассматривался в качестве функции госу-
дарственного управления. Так, Б.М. Лазарев полагал, что контроль – это функ-
ция, назначение которой состоит установлении того, что соответствует или не
соответствует фактическое состояние и деятельность управляемых объектов за-
данному им состоянию
9
. Контроль как функцию, отражающую сущностные
8
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений /
Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: ООО «А
ТЕМП», 2006. С. 292.
9
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 38.
13
моменты государственного управления, его объективные взаимосвязи выделяет
и Г.В. Атаманчук
10
.
Так, по мнению проф. Ю.М. Козлова: «контроль по своей сути представ-
ляет наблюдение за правомерностью деятельности, проверку фактического со-
ответствия тех или иных действий требованиям закона, т.е. его исполнения».
Проф. Н.М. Конин считает, что: «контроль (наряду с государственным надзо-
ром и государственной контрольно-надзорной деятельностью) выступает орга-
низационно-правовым способом обеспечения законности и государственной
дисциплины и специфической формой деятельности соответствующих государ-
ственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятель-
ностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с це-
лью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и
государственной дисциплины»
11
.
В современной литературе вместе с государственным контролем в каче-
стве функции государственного управления учитывается и государственный
надзор
12
.
С другой стороны, сущность второго подхода заключается в рассмотре-
нии государственного контроля и надзора как правовых форм юридической
(правовой) деятельности. Можно выделить две интересных работы, обосновы-
вающие данную концепцию.
Как правовую форму деятельности государственный контроль рассмат-
ривают в монографии «Контроль как правовая форма деятельности» В.М. Гор-
шенев и И.Б. Шахов
13
. Определяя общее назначение контроля: предупреждение
ошибок и недостатков, помощь по преодолению трудностей и исправлению
недочетов, воспитание у работников высокого чувства ответственности за по-
10
Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Юридическая литература, 1980. С.
121.
11
Кравцова Е.А. К вопросу о содержании понятия «правовой статус государственных органов» // Конституци-
онное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 9 - 13.
12
Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: изд-во Воронеж.гос. ун-та,
2007. С. 31.
13
Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987.
С. 14.
14
рученное дело, исследователями устанавливается, что контрольная есть такая
правовая форма деятельности, юридическая природа которой характеризуется
тем, что контрольный орган и (или) его должностные лица ставятся в такие
условия, когда они обязаны использовать нормы права с целью разрешить кон-
кретные юридические задачи.
В литературе современного периода имеет место продолжение разговора
о том, что контроль и надзор соотносятся как общее и частное, различие их чи-
сто условное. Б.В. Россинский поддерживает концепцию, которая рассматрива-
ет надзор как специфическую разновидность контроля. Контроль необходим
государственным органам как канал обратной связи, по которым к ним посту-
пает информация о поведении субъектов управления. Контроль нередко нужен,
чтобы увидеть нарушения не буквы закона, а духа закона. Информация, полу-
чаемая в процессе осуществления надзора, сводится лишь к сведениям о нару-
шении законодательства, ее спектр уже, чем объем информации, получаемой
при контроле
14
.
Например, С.А. Сергеев считает, что надзор – один из видов правоохра-
нительной деятельности, которая осуществляется с целью:
1) обеспечить образцовый общественный порядок;
2) предупредить и пресечь нарушения установленных правил и принять к
нарушителям установленные меры воздействия. По мнению С.М. Зырянова,
роль административного надзора в государственном управлении социальными
процессами, его место в системе исполнительной власти, его правоохранитель-
ный потенциал есть характеристики реализации юридической деятельности,
осуществляемой на базе правовых норм субъектами, которые наделены соот-
ветствующим юридическим полномочием
15
.
Налаженный и правильно осуществляемый контроль позволяет оценить,
во-первых, эффективность деятельности, выполняемой подконтрольными субъ-
14
Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: НОРМА: ИНФРА-М. 2010. С. 527-
528.
15
Зырянов С.М. Современное состояние и перспективы развития административного надзора // Вестник ВГУ.
Серия: Право. 2008. № 2. С. 156.