15
ектами, под которой можно понимать «достижение некой социально значимой
цели в сопоставлении с произведенными при этом затратами», являющейся
комплексной категорией соответствия интересов участников какой-либо дея-
тельности, характеристикой состояния экономической системы, качества
управления.
16
При продуктивно проводимом контроле уменьшаются затраты на осу-
ществление определенной деятельности, достигаются ее цели с минимальными
трудовыми, материальными, финансовыми затратами.
Во-вторых, тесно связанную с эффективностью результативность дея-
тельности, то есть степень достижения поставленных целей, способность орга-
низации достичь установленных внешних целей, нацеленность на то, чтобы все
ее организационные решения и действия соответствовали критериям, установ-
ленным внешней средой.
В-третьих, целесообразность деятельности, ее соответствие какому-то
определенному (относительно завершенному) состоянию, материальная или
идеальная модель которого представляется в качестве цели.
1.2 Виды контроля в системе государственного управления
В настоящее время в литературе в зависимости от субъекта контроля вы-
деляют виды контроля: государственный, общественный, частный и междуна-
родный.
Одним из элементов формирования гражданского общества и правового
государства является государственный контроль.
Государственный контроль осуществляют в той или иной степени все
государственные органы по предметам своего ведения, обладающие правом
осуществлять контрольные полномочия или давать определенные указания.
Предметом государственного контроля является деятельность государственных
16
Пуряев А.С., Юсупова Г.Ф., Назмутдинов А.М. Сущность понятия «эффективность» и основные методы ее
оценки // Вестник Ижевского государственного технического университета. 2008. № 3. С. 86.
16
и муниципальных органов, в коммерческих и некоммерческих организациях и
учреждений, граждан по исполнению ими нормативных правовых актов.
Контроль, по мнению ученых-юристов является одним из важнейших
условии обеспечения дисциплины, законности, порядка и организованности,
охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государ-
ства, его важнейшей части – аппарата государственного управления, в обще-
ственной жизни.
Субъектом государственной контрольной деятельности любого из выше-
описанных направлений всегда выступает орган государственной власти. Если
субъектом контроля становятся частные субъекты, то контроль в этом случае
является выражением общественной формы контроля. Если субъектом кон-
троля становится публичный орган местного самоуправления, то его деятель-
ность - суть муниципального контроля. Контрольная деятельность частного
субъекта над другим частным субъектом (корпоративный контроль, например)
является предметом регулирования частного права, а споры между ними могут
быть разрешены в судебном порядке при отправлении правосудия.
Таким образом, будучи, с одной стороны, составной частью управления, а
с другой – способом обеспечения законности, государственный контроль вы-
ступает как сложное, многогранное явление практики, что, безусловно, надо
учитывать и в нормативно-правовом осмыслении данного явления. Эти грани,
на наш взгляд, проявляются в следующем: во-первых, контроль предполагает
объективный критический анализ конкретной деятельности как отдельно взято-
го человека, так и определенной группы людей (коллектива, организации,
учреждения, органа публичной власти), а также достигнутых в ходе этой дея-
тельности результатов; во-вторых, контроль позволяет выявить отклонения от
заданного направления определенного вида деятельности;
К примеру, профессором В.М. Манохиным определяется государствен-
ный контроль как метод, включающий три элемента: «Во-первых: это проверка
фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального
предписания, распоряжения, задания, норматива. Во-вторых: это проверка пу-
17
тей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, пору-
чения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно
деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли закон-
ность. В-третьих: это принятие мер в процессе контроля для оценки, исправле-
ния положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказа-
ния»
17
.
Цель государственного контроля - это процесс обеспечения достижения
государством конкретных результатов его работы, или конкретных результатов
работы органов и системы государства. Сложность и многогранность кон-
трольной деятельности определяют многообразие целей и методов контроля,
что дает возможность для широкой классификации его видов.
Исследование теоретических основ государственного контроля было бы
не полным без рассмотрения основных принципов его осуществления. По
обоснованному мнению многих ученых принципы государственного контроля
являются основами его организации. Любая деятельность в правовом поле
должна соответствовать определенным установленным принципам. Нужно от-
метить, что исследованию принципов посвящено огромное количество научных
работ как советских, так и отечественных государствоведов.
Проф. Д.Н.Бахрах считает, что: «принципы государственного контроля
можно определить как нормативно закрепленные, научно разработанные и
апробированные практикой исходные, основные требования, политические и
организационные положения, идеи, определяющие построение стадий и проце-
дур государственного контроля, его значение, сущность и эффективность»
18
.
На основе закрепленных в Конституции РФ принципов, происходит
укрепление государственного контроля. К данным принципам относятся:
1. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными
нормативными правовыми актами при исполнении государственными органами
своих полномочий и должностных обязанностей.
17
Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.
18
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов.- 3-е изд., пере-
смотр.и доп. – М.: Норма, 2007. С.761
18
2. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного
действия.
3. Единство системы государственной власти, разграничение предметов
ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федераций.
4. Гласность в осуществлении государственного контроля.
5. Защита подконтрольных органов от неправомерного вмешательства
государственных органов в их профессиональную деятельность со стороны
контролирующих органов.
В самом общем виде, принципы государственного контроля можно раз-
делить на две группы:
1) К первой группе можно отнести такие универсальные (общие) принци-
пы, как принципы: независимости; разделения властей; законности; уважения
прав и свобод гражданина; гласности; экономичности; сохранение государ-
ственной или иной охраняемой законом тайны.
2) Среди принципов второй группы (специальные) можно назвать: непре-
рывность; целевой характер; объективность и точность; гибкость и другие.
Первая категория принципов раскрывают содержательную, социально- право-
вую направленность государственного контроля, а вторая - его организованную
и технологическую сторону. Рассмотрим некоторые принципы поподробнее.
В своей монографий проф. А.А. Джагарян принцип законности трактует
так: «принцип законности является общеправовым, универсальным принципом,
который нашел свое отражение во многих статьях действующей Конституции
Российской Федерации. Данный принцип состоит в требовании точного,
неуклонного исполнения и соблюдения Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов, других федеральных законов и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, прежде всего субъектами
которые осуществляют государственный контроль»
19
.
19
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.:
Формула права, 2008. - С.154.
19
Д.Н. Бахрах отмечает: «В зависимости от объема контроля различают
собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесооб-
разность деятельности, и надзор, который ограничивается проверкой законно-
сти»
20
.
Таким образом, принцип законности охватывает все стадии государ-
ственного контроля и является общим для всех остальных принципов государ-
ственного контроля, которые в свою очередь можно считать принципами реа-
лизации законности при проведении государственного контроля. «Гибкость
контрольной системы. Правильно организованная система контроля обладает
способностью и возможностью трансформироваться в соответствии с требова-
ниями ситуации. Это касается внутренних требований, связанных с целями
контроля, и внешних требований, возникающих в результате изменений поло-
жения как внутри, так и вне организации»
21
.
Принцип независимости государственного контроля приобретает особую
ценность при осуществлении государственного контроля. Далее необходимо
указать на принцип объективности, который означает, что организация и осу-
ществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
должны основываться на анализе объективной и регулярно собираемой инфор-
мации об уровне причиненного вреда охраняемым законом ценностям и соблю-
дения законодательства в соответствующей сфере деятельности. «В статье 3
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридиче-
ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государ-
ственного контроля (надзора) и муниципального контроля», закреплены основ-
ные принципы защиты юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля. Данный Федеральный Закон содержит перечень принципов, на со-
20
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2002. – С.640
21
Административное право. Государственный контроль: понятие и виды.// URL:http://www.e-
reading.club/chapter.php/97336/155/Makareiiko_- _Administrativnoe_pravo.html
20
блюдении которых строится регулирование взаимоотношений субъектов при
проведении проверок»
22
.
Итак, по итогам рассмотрения принципов государственного контроля,
необходимо указать на то, что если рассматривать контроль как важную функ-
цию государственного управления, при осуществлении контроля и построения
его системы нужно исходить из общих принципов государственного управле-
ния. Государственный контроль должен быть объективным.
Анализировать и всесторонне рассматривать следует реальные, актуаль-
ные на данный момент факты и процессы. Государственный контроль предна-
значен для создания и осуществления управленческой деятельности государ-
ства в интересах человека и общества и предупреждает неправомерную дея-
тельность органов управления и должностных лиц. В этом состоит принцип де-
ятельности государственного контроля.
1.3 Контроль как способ обеспечения законности в государственном
управлении
Традиционно в теории правового государства центральное место занима-
ют вопросы «верховенства права» («верховенства закона» или даже – как мож-
но встретить в литературе – «верховенства правового закона»).
Очевидно, достижению целей правовой государственности способствует
и верховенство законности как принципа, как соответствующих правовых тре-
бований и как режима обеспечения эффективного административного нормот-
ворчества и надлежащего правоприменения в области публичного управления,
а при осуществлении судебного контроля за деятельностью исполнительной
власти (должностных лиц и государственных служащих) – правильного и свое-
временного рассмотрения и разрешения административных дел и укрепления
законности в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Система административно-правового регулирования в целом (как внут-
ренних отношений в сфере публичного управления, так и процедур внешнего
22
Государственный контроль и его виды. URL:http://lawtoday.ru/razdel/biblo/admprav/079.php
21
воздействия со стороны административных органов, их должностных лиц и
государственных служащих) призвана гарантировать постоянство и надлежа-
щий уровень соблюдения всеми участниками административно-правовых от-
ношений принципа законности.
Несмотря на стремление ученых и юристов-практиков в течение послед-
них двух десятилетий детализировать, сложно структурировать и «обновлять»
содержание и виды принципов административного права, административного
процесса (административного судопроизводства) и административных проце-
дур, по нашему мнению, «вершиной» правопорядка и одновременно главней-
шим правовым средством его обеспечения в сфере административных и иных
публичных правоотношений остается принцип законности и создание гарантий
ее верховенства.
Первые и элементарные подходы к определению понятия «законность» в
самом общем виде приводят к ответу, что оно означает «точное и неуклонное
соблюдение и исполнение законов, иных нормативных правовых актов всеми
государственными органами, негосударственными организациями и граждана-
ми»
23
.
Таким образом, самое обычное и одновременно простое понимание за-
конности заключается в надлежащем соблюдении и исполнении субъектами
правоотношений (государственными органами, организациями, гражданами)
норм действующих законов (всего законодательства), т.е. строгость (обязатель-
ность), неуклонность (прямота), точность – обязательные и выразительные ха-
рактеристики процедуры соблюдения и исполнения законности
24
.
При детальном и многоаспектном исследовании теории законности об-
ращается внимание на несколько взаимосвязанных с ней и одновременно вклю-
ченных в ее структуру проблем:
23
Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права : учеб.для акад. бакалавриата. 5-е изд., испр. и доп.
М., 2015. С. 374.
24
Лисюткин А. Б. Законность и правопорядок // Теория госу-дарства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Ма-
тузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 511, 514 ; Власенко Н. А. Теория государства и права : науч. практ. пособие.
М., 2009. С. 100.
22
– основанная на законности публично-правовая деятельность; – конкре-
тизация методов государственной и иной публично-правовой деятельности всех
субъектов права;
– правовой режим законности как полноценная система взаимосвязанных
признаков, элементов, полномочий, процедур, которые в их взаимодействии
позволяют формировать надлежащий правовой порядок;
– режим государственной и общественной жизни;
– правомерное поведение человека и гражданина, установленные законо-
дательством возможности для реализации правового статуса личности;
– правопорядок в сфере административных и иных публичных правоот-
ношений;
– обеспечение принципа законности;
– необходимость соблюдения основных требований законности, вытека-
ющих из обобщенных представлений об идеи законности в государственной и
общественной жизни.
Законность рассматривается как:
1) конституционно-правовой принцип, обеспечивающий юридические
основы для формирования всех органов государственной власти и устанавли-
вающий стандарты их практической деятельности;
2) важнейший принцип права;
3) сформированная модель нормотворчества, основанная на конституци-
онно-правовых основах и механизме законотворческой деятельности;
4) юридический режим осуществления уполномоченными субъектами
правоприменения во всех его формах на основе установленных законами тре-
бований, положений, норм, принципов, процедур, стадий;
5) укрепление законности – важнейшая задача всякой правоприменитель-
ной деятельности, осуществляемой в сфере правоотношений, а также фактор
модернизации правовой системы и государственной деятельности. Законность
определяется как «принцип, метод, элемент демократического политического
режима формирования и функционирования правового государства и граждан-
23
ского общества, в основе которых лежат всеобщее равенство перед законом,
точное соблюдение и исполнение законов всеми государственными и муници-
пальными органами, общественными объединениями, должностными лицами и
гражданами»
25
.
По Н. Н. Вопленко, законность – это «реализованная в виде основных
принципов и норм систем социальных и юридических требований правомерно-
го поведения, обеспечивающая правильность и точность процессов правореали-
зации»
26
.
Гарантии законности (принципа законности) устанавливаются государ-
ством с целью обеспечения достижения юридического результата, установлен-
ного в законодательных нормах, во всех сферах государственной или обще-
ственной жизни (целей правового регулирования), а также осуществления
уполномоченными органами и должностными лицами правоприменения точно
и на надлежащем уровне в соответствии с установленными в законе требовани-
ями. Гарантии законности – разнообразные правовые способы, средства, меха-
низмы, инструменты, институты, позволяющие обеспечить реализацию уста-
новленных требований законности.
Гарантии законности всегда зависят от:
– надлежащего развития экономики;
– степени развития правовой государственности;
– уровня сформированности и развития представлений о праве и «правле-
нии права»;
– господствующей в стране правовой системе;
– системно организованного законодательства (законов и иных норма-
тивных правовых актов);
– создания эффективной правовой защиты (защиты прав, свобод, закон-
ных интересов физических лиц и организаций);
25
Байтин М. И. Вопросы общей теории государства и права. С. 300–301. См. также: Теория государства и права
: учебник / под ред. А. С. Мордовца, В. Н. Синюкова. М., 2005. С. 425.
26
Вопленко Н. Н. Очерки общей теории права. С. 652–712.
24
– развитости формальных правовых процедур осуществления всех видов
государственной деятельности;
правового качества организации и функционирования институтов госу-
дарственного контроля и надзора;
– организационно-правовых форм органов публичной власти и качества
публично-служебной профессиональной деятельности государственных и му-
ниципальных служащих;
– достаточного уровня правосознания и понимания требований законно-
сти;
– модернизации правовой деятельности всех элементов государства;
– правовой культуры, обеспечивающей формирование правильного от-
ношения населения к целям, содержанию и принципам законности.
Обеспечение законности осуществляется, как правило, в следующих трех
правовых формах:
1) правоустановление (правотворческая деятельность, законотворчество,
нормотворчество);
2) правоприменение (деятельность по применению правовых норм);
3) правоохрана (правоохранительная и правозащитная деятельность;
обеспечение действия принципа правозаконности специально создаваемыми
органами публичной власти, институтами государственного принуждения)65.
Некоторые авторы государственный контроль рассматривают как способ
обеспечения законности и дисциплины. «Так, профессор Ю.М. Козлов, по дан-
ному подходу к пониманию контроля включает:
наблюдение подконтрольного объекта за его функционированием;
получение действительной и точной информации о состоянии за-
конности и дисциплины;
принятие мер по устранению и предотвращению нарушений закон-
ности и дисциплины;
выявление причин и условий, которые способствуют правонаруше-
ниям;