6
Содержание
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 5
Глава 1. Теоретические основы контроля за деятельностью органов
государственного управления .................................................................................... 8
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов государственного
управления ................................................................................................................... 8
1.2. Характеристика видов, форм и методов финансового и административного
надзора ...................................................................................................................... 186
1.3.Организационно-правовые основы финансового и административного
надзора………………………………………………………………………………23
Глава 2. Общественный контроль над деятельностью государственных и
муниципальных служащих ..................................................................................... 364
2.1. Правовые аспекты контроля над законностью деятельности
государственных служащих ФНС России ......................................................... 364
2.2. Административный контроль за деятельностью государственных
служащих ФНС России ......................................................................................... 397
Глава 3. Направления государственного контроля за деятельностью органов
местного самоуправления ...................................................................................... 553
3.1. Направления совершенствования национального законодательства, которое
регламентирует осуществление административных процедур ......................... 553
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур на примере ФНС России ...................................... 653
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 775
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ: .............................................. 82
7
ВВЕДЕНИЕ
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними
Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации,
федеральными законами, уставами муниципальных образований, что
предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и
специфические для каждого из них формы ее осуществления. Теоретическое
осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом
исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее
активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В
результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля,
как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии
процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи
(контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей
процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом
процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого
цикла).
Проблема интенсивности санкций социального контроля рассматривалась в
работах П. Сорокина, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, B.JI. Иноземцева, М. Фуко. В
работах Г. Маркузе, С.Н. Паркинсона, Ф.А. Хайека, X. Орте-га-и-Гассета, Э.
Фромма раскрывается специфика социального контроля в индустриальном
обществе. А. Грамши исследовал роль интеллигенции в осуществлении
функции социальной гегемонии и политического управления. Из перечисления
вышеупомянутых исследователей видно, что понятием контроля оперирует
общая теория управления. В рамках этого направления контроль
рассматривается как один из этапов управленческого процесса, механизм
8
обратной связи или механизм эффективного управления. Среди исследователей
управленческих концепций следует перечислить фамилии Атаманчука Г.В.,
Игнатова В.Г., Понеделкова А.В., и других авторов. Вышеуказанные авторы
раскрывают систему государственной службы, взаимосвязь ее элементов,
механизмы нормативного регулирования ее звеньев.
Объект исследования выпускной квалификационной работы - органы
государственной власти - система государственной и муниципальной службы в
органах ФНС России.
Предмет исследования - контроль как один из элементов регулирования
деятельности системы государственной и муниципальной службы.
Цель исследования в выпускной работе заключается в выявлении
проблем регулирования и направлений совершенствования системы контроля
за деятельностью органов государственной власти.
Цель исследования конкретизируется решением следующих задач:
- Анализ развития общих концепций управления и контроля;
- Анализ форм и методов административного и общественного контроля;
- Определение направлений совершенствования контроля за
деятельностью государственных служащих;
- Анализ правовых форм контроля;
- Анализ перспектив административного контроля за деятельностью
государственных служащих ФНС России.
При подготовке работы использована совокупность общих и частно-
научных методов, таких как: институциональный, исторический, логический,
сопоставительный, структурный, функциональный.
Теоретическую основу исследования в работе составили основные
разработки по теоретическим и практическим вопросам функционирования
общественного контроля за деятельностью органов государственной власти,
представленные в российской и зарубежной литературе.
9
Информационной базой исследования являются опубликованные
аналитические материалы и статистические данные, законодательные акты,
сведения о характере и динамике общественного контроля за деятельностью
органов государственной власти в современной России, материалы статей,
опубликованных в периодических изданиях.
10
Глава 1. Теоретические основы контроля за деятельностью
органов государственного управления
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов
государственного управления
Административный надзор (форма контроля) как способ обеспечения
законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной
деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и
их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами
исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а
также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для
общества и государства.
Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в
научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов,
административный надзор является разновидностью надведомственного
государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что
административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной
деятельности органов исполнительной власти.
Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между
контрольной и надзорной деятельностью, "развести" эти понятия, не
отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе
способов обеспечения законности и дисциплины в государственном
управлении.
Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем
и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего
контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя
проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения
законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает
прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной
11
деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности
действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую
окраску.
Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему
полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов
контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную
деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия
допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение
к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося
сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора
такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением,
проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического
характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением
правонарушений, привлечением виновных к административной
ответственности.
В-третьих, административный надзор и контроль различаются по
объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный
надзор включает три его разновидности:
а) он осуществляется в отношении неопределенного
(неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо
от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в
каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных
правил, например правил пожарной безопасности;
б) административный надзор распространяется на определенный круг
граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам,
например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения
и использования огнестрельного оружия, должностными лицами,
ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов,
средств цветного копирования;
12
в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый
органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из
мест лишения свободы.
Итак, административный надзор - это особый вид государственной
управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами
исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им
органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан
по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов,
требований с использованием комплекса мер административного принуждения
с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений,
восстановления установленного порядка и привлечения виновных к
административной ответственности.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью
которых является административный надзор, относятся федеральные службы,
различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных
органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного,
геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора
(например, энергетического).
Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-
надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от
надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб.
Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между
контрольными и надзорными функциями.
Деятельность органов административного надзора направлена на
соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и
сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить
безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество
продукции, услуг и работ.
13
Федеральная налоговая служба
является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства
финансов Российской Федерации.
Федеральная налоговая служба руководствуется в своей деятельности
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации, международными договорами
Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность
непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная налоговая служба осуществляет в установленной сфере
деятельности:
за использованием средств федерального бюджета, средств
государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей,
находящихся в федеральной собственности;
за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением
кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства
Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и
валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций
условиям лицензий и разрешений;
за соблюдением требований бюджетного законодательства
Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального
бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных
кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
14
за исполнением органами финансового контроля федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства
Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
А также осуществляет:
функции главного распорядителя и получателя средств
федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и
реализацию возложенных на Службу функций;
прием граждан, обеспечивает своевременное и полное
рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним
решений и направление заявителям ответов в установленный
законодательством Российской Федерации срок;
в рамках своей компетенции производство по делам об
административных правонарушениях в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
в установленном порядке надзор за судебными органами права и
представляет законные интересы Российской Федерации по вопросам,
отнесенным к компетенции Службы,
мобилизационную подготовку Службы, а также контроль и
координацию деятельности находящихся в ее ведении организаций по их
мобилизационной подготовке ;
профессиональную подготовку работников Службы, их
переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности
и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;
соответствующий режим хранения и защиты полученной в
процессе деятельности Службы информации, составляющей государственную,
служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной
конфиденциальной информации;
15
в соответствии с законодательством Российской Федерации работу
по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов,
образовавшихся в процессе деятельности Службы;
взаимодействует с органами государственной власти иностранных
государств и международными организациями в установленной сфере
деятельности;
проводит конкурсы и заключает государственные контракты на
размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг,
проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и
технологических работ для нужд Службы;
иные функции в установленной сфере деятельности, если такие
функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми
актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской
Федерации.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности
Федеральная налоговая служба имеет право:
проверять в организациях, получающих средства федерального
бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях,
использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной
собственности, в организациях -получателях финансовой помощи из
федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации,
бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные
документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные
документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования
денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать
необходимые письменные объяснения должностных, материально
ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в
ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для
проведения контрольных и надзорных мероприятий;