56
государственного управления (США, Франция, Великобритания, некоторые
Скандинавские страны и т.д.) [1, с. 286-287].
Правовая основа защиты прав, свобод и интересов граждан России в
процессе осуществления административных процедур базируется прежде всего
на положениях Конституции, законов России, а также подзаконных
нормативно-правовых актах, которые издаются отдельными органами
государственной власти, осуществляющих административные процедуры в той
или иной сфере общественных отношений. Чтобы изменить ситуацию к
лучшему Концепцией административной реформы в России было
предусмотрено принятие Административно-процедурного кодекса,
призванного закрепить демократические европейские стандарты во
взаимоотношениях органов исполнительной власти с гражданами.
Положительными положениями проекта Административно-процедурного
кодекса России, как отмечает Л. Есть. Кисель, есть такие:
1. Расширен круг лиц, которые имеют право на подачу обращения. Ведь
применяемый в нем термин «лицо» (ст.ст. 2, 23) включает не только
физических лиц – граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, которые
достигли совершеннолетия и не признанные судом недееспособными, а также
до достижения этого возраста по делам по поводу публично-правовых
отношений, в которых они в соответствии с законодательством могут
принимать участие, но и юридических лиц, в том числе иностранных, является
правоспособным и дееспособными в соответствии с Гражданским кодексом
России.
2. Более четкая и логичная структура понятийного аппарата исходя из
следующих соображений:
а) поскольку физические и юридические лица с целью решения
фактических обстоятельств по вопросам их жизнедеятельности обращаются к
органам исполнительной власти, органов местного самоуправления, их
должностных и служебных лиц, то важное значение приобретает, прежде всего
57
определения в проекте Кодекса понятий «административное дело» и
«административный орган»;
б) четко определены основания для возбуждения производства по
административному делу – подача заявления или жалобы, инициатива
уполномоченного субъекта;
в) выстроен порядок продвижения последовательных действий
(«процедурное действие, бездействие» – «административная процедура» –
«производство по индивидуальному административному делу»), направленных
на достижение конкретного юридического результата – принятия процедурного
решения, административного акта или решения по жалобе.
Закреплено понятие государственной услуги как принятие на основании
закона по обращению конкретного физического или юридического лица
административного акта, направленного на реализацию и защиту его прав и
законных интересов и/или на выполнение лицом определенных законом
обязанностей (получение разрешения (лицензии), сертификата, удостоверения,
других документов, проведение регистрации и т. п) [49, с. 149-150].
Итак, во-первых, идея принятия Административно-процедурного кодекса
заключается в том, чтобы собрать в одном законе все процессуальные правила,
применяемые при осуществлении исполнительной власти. Во-вторых,
Административно-процедурный кодекс должен быть достаточно детальным и
касаться всех важных вопросов, но при этом оставаться достаточно
обобщенным, чтобы соответствовать всем видам производств и процедур. В-
третьих, Административно-процедурный кодекс должен внести порядок и
последовательность в то, как органы исполнительной власти используют свои
полномочия. Порядок и последовательность, в свою очередь, служат
эффективности и бережливости принятия решений. Тогда отпадает
необходимость каждый раз разрабатывать процедуры при появлении новых
административных дел. Вместо этого кодекс должен сформулировать общий,
установленный порядок, что соответствует различным видам деятельности
органов исполнительной власти, и который может быть дополнен или
58
модифицирован при необходимости. Административно-процедурный кодекс
должен установить минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во
всех сферах деятельности органов исполнительной власти. В-четвертых,
никакие обстоятельства, связанные с оперативностью и экономичностью
административных производств и процедур, не могут быть оправданы
ослаблением гарантий прав граждан в административном процессе, что в свою
очередь должно быть основой (предметом) обжалования установленных
нарушений в суде. В-пятых, общий Административно-процедурный кодекс
должен стать важной частью зрелой хорошо работающей системы
административного права. Однако основной недостаток кодифицированного
административно-процессуального законодательства заключается в том, что
сам принцип обобщения означает, что возможна неполная соответствие между
общими положениями и конкретным административным контекстом. Другой
проблемой создания кодекса является его возможная чрезмерная сложность.
Положительным свойством Административно-процедурного кодекса может
быть внесение в него правил упрощенных процедур, использование которых
допустимо с согласия (по инициативе) заявителей (сторон) [7, с. 52].
Административно-процедурный кодекс должен закреплять порядок
осуществления административных процедур в части принятия органом
исполнительной власти индивидуальных актов управления, затрагивающих
права и обязанности субъектов административно-правовых отношений. Итак,
будущий Административно-процедурный кодекс России будет регулировать
внешние отношения органов исполнительной власти с гражданами (процедуры
рассмотрения административных дел в отношении заявлений и предложений
граждан), а не внутренне-организационный аспект их деятельности.
Таким образом, объектом регулирования Административно-процедурного
кодекса, как отмечает А. В. Баклан, должны быть две группы общественных
отношений, возникающих при рассмотрении заявлений и предложений граждан
между: а) органом государственного управления или органом местного
самоуправления) и гражданином либо организацией в процессе реализации
59
гражданином или организацией своих прав; б) органом государственного
управления или органом местного самоуправления) и гражданином,
организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предлагает
гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность [7, с. 54].
Учитывая это, проведение реформ в сфере государственного управления
требует совершенного правового обеспечения, важное место в котором
принадлежит административному праву, которое является фундаментальной
отраслью российского публичного права, органически связана с
исполнительной властью и представляет собой правовые основы и инструмент
ее осуществления [188, стр. 250].
Изучая вопросы совершенствования национального законодательства,
которое регламентирует осуществление административных процедур в сфере
налогообложения, следует отметить, что именно несовершенство
административных процедур, связанных с налогообложением, является одной
из главных причин недополучения налоговых платежей в государственный
бюджет, негативного отношения налогоплательщиков к исполнению своей
налоговой обязанности, а также низкой позиции России в международном
рейтинге условий ведения бизнеса [41].
На сегодня правовое регулирование процедур администрирования
налогов осуществляется нормами раздела II Налогового кодекса России,
которые детализируют действия налогоплательщиков и контролирующих
органов в сфере взимании налогов и сборов. Речь идет о налоговой отчетности,
определение суммы налоговых и/или денежных обязательств плательщика
налогов, налоговый контроль, погашения налогового долга
налогоплательщиков, ответственность за нарушение налогового
законодательства, обжалование решений контролирующих органов [99, сек.
159].
Налоговое администрирование как регламентированная законами и
другими нормативно-правовыми актами управленческая деятельность,
осуществляется налоговыми и другими контролирующими органами,
60
предусматривает решение следующих основных задач: обеспечение
налогоплательщикам удобных условий для выполнения их обязанностей
относительно расчета, декларирования и уплаты налогов и сборов; контроль со
стороны государства исполнения налогоплательщиками своих обязанностей
относительно расчета, декларирования и уплаты налогов и сборов, обеспечение
их полного выполнения всеми налогоплательщиками; обеспечение защиты прав
и законных интересов налогоплательщиков от противоправного вмешательства
со стороны органов государственной власти; принятие государством мер
принуждения в отношении налогоплательщиков, которые не выполняют свои
обязанности.
С учетом необходимости решения этих задач, как отмечает В. А.
Ільшенко, должна строиться система администрирования налогов. При этом
выполнение одних задач возлагается на органы государственной власти, других
– на налогоплательщиков. К функциям органов государственной власти,
закрепленных нормами Налогового кодекса России, при проведении
администрирования налогов относятся: предоставление услуг
налогоплательщикам при исполнении ими своих обязанностей из расчета,
декларирования и уплаты налогов и сборов; осуществление контроля за
выполнением налогоплательщиками налогового законодательства; разрешение
споров, возникающих при применении налогового законодательства;
обеспечение ответственности за нарушение налогового законодательства как
налогоплательщиков, так и органов государственной власти; осуществление
принудительного взыскания налогов, не уплаченных в установленные сроки, и
принятие мер, направленных на возобновление платежеспособности
плательщиков налогов [41]. Итак, следует отметить, что установление четких
административных процедур реализации норм налогового законодательства
будет способствовать обеспечению не только эффективного функционирования
контролирующих органов, но и созданию благоприятного налогового климата,
комфортных условий взаимодействия налогоплательщиков с
контролирующими органами.
61
Как справедливо отмечает В. И. Теремецький, совершенствования
процедур администрирования налогов необходимо осуществлять в первую
очередь путем модернизации информационно-аналитического обеспечения
деятельности контролирующих органов. Налогоплательщиков необходимо
обеспечить качественной аналитической информацией, для чего необходимо,
чтобы веб-портал налоговых органов состоял из трех основных блоков:
информационного, консультационно-разъяснительного и блока электронных
сервисов [190, стр. 501].
Совершенствование информационно-аналитического обеспечения
контролирующих органов как целостной системы, направленной на общий
анализ результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков, является
основным фактором повышения эффективности администрирования налогов.
Кроме того, функционирование указанной системы позволит обеспечить
перенос внимания налоговых органов на тех налогоплательщиков, которые
уклоняются от исполнения налоговой обязанности, и уменьшить нагрузку на
добросовестных налогоплательщиков [99, сек. 222]. Кроме того,
автоматизированные системы учета и поиска информации применяют не
только при проведении контрольной деятельности органов ГНС. Такие системы
используют и правоохранительные органы во время выявления, профилактики
и расследования преступлений. Информационно-справочное обеспечение
является основой аналитической работы, проводимой подразделениями
налоговой милиции и другими правоохранительными органами. Использование
информационных банков данных, в том числе тех, что содержат оперативно-
розыскную информацию, позволяет получить большой массив данных, который
может быть использован не только в поисковой и контрольно-аналитической
деятельности, но и в доказательном процессе [75, сек. 101].
Следующим этапом развития процедур налогового контроля является
внедрение электронного аудита (е-аудита), который является комплексом
мероприятий контроля налогового органа и функционирует через обработки
специализированным программным обеспечением информации о
62
хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования. По результатам
проведения такого аудита определяются факты уклонения от уплаты налогов,
минимизация налоговых обязательств или их вероятность, а также принимается
решение о проведении соответствующих контрольных действий [60].
Также важными направлениями для совершенствования
администрирования налогов является унификация бухгалтерского и налогового
учета, упрощения процедуры отчетности. Необходимо внедрять новейшие
информационные технологии, которые будут способствовать развитию тесных
партнерских отношений государства и налогоплательщиков, новых механизмов
отчетности налогоплательщиков путем представления налоговой отчетности
средствами электронной связи, созданию электронных реестров налоговых
накладных и использование аналитических процедур для всестороннего и
оперативного анализа данных налоговой отчетности, что должно стать для
налоговых органов одним из важных направлений улучшения процесса
обслуживания налогоплательщиков, а также создание для них новых
электронных сервисов [165, стр. 69].
Следует отметить, что в течение последних лет были заметно упрощены
процедуры регистрации юридического лица и физического лица –
предпринимателя, а также взятие на учет субъекта хозяйствования в органах
государственной статистики, Пенсионного фонда России, ФНС России. Это все
произошло благодаря введению так называемого «единого окна», что
предусматривает взаимный обмен информацией из ведомственных реестров
органов статистики, ФНС России и Пенсионного фонда России. Следовательно,
отпала необходимость в получении справки о взятии на учет плательщика
налогов формы 4-ОПП, справки с Единого государственного реестра
предприятий и организаций России (справка статистики) и ряда других
документов.
Совершенствование процедур администрирования налогов необходимо
осуществлять как в общих направлениях, так и с учетом особенностей
администрирования отдельных налогов. Изменений требует процедура
63
администрирования налога на прибыль, в частности, в направлении упрощения
налогового учета. Для этого необходимо отменить институт налоговых разниц,
а корректировку следует осуществлять по правилам бухгалтерского учета.
Малые предприятия, которые являются плательщиками налога на прибыль,
будут подавать в составе годовой налоговой декларации годовую финансовую
отчетность. Что касается вопроса уплаты авансовых платежей при выплате
дивидендов, то авансовые взносы по налогу на прибыль следует уменьшать на
сумму выплаченных дивидендов. Нововведений требует и процедура
налогообложения ценных бумаг. Во-первых, порядок определения биржевого
курса, который сейчас согласовывается с регулятором – Национальной
комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку, необходимо также
согласовывать и с ФНС России. Во-вторых, курс, рассчитанный на одной
фондовой бирже, не может быть применена к операциям с бумагами того же
эмитента на другой бирже. В-третьих, датой возникновения налоговых
обязательств необходимо считать дату перехода права собственности на
ценную бумагу, а не получение дохода. Изменений требуют и положения
Налогового кодекса России, которые регламентируют процедуру
администрирования экологического налога. Необходимо расширить круг
налоговых агентов экологического налога, усовершенствовать определение
первичных водопользователей, упростить механизм уплаты налогов путем
определения налоговых агентов, которые платят экологический налог и сбор за
специальное использование воды. Агентами следует определять тех, кто платит
экологический сбор за энергоносители, которые создают выбросы
загрязняющих веществ в атмосферу, а также за товары, которые
импортируются и являются источником возникновения таких загрязняющих
веществ [26, с. 138-139].
Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы.
1. Принятие Административно-процедурного кодекса России является
требованием современного времени. Новый кодекс должен закреплять порядок
осуществления административных процедур в части принятия органом
64
исполнительной власти индивидуальных актов управления, затрагивающих
права и обязанности субъектов административно-правовых отношений. Таким
образом, будущий Административно-процедурный кодекс России будет
регулировать внешние отношения органов исполнительной власти с
гражданами (процедуры рассмотрения административных дел в отношении
заявлений и предложений граждан), а не внутренне-организационный аспект их
деятельности.
Административно-процедурный кодекс России будет способствовать
унификации общих принципов и правил осуществления административных
производств по рассмотрению административных дел, принятие
индивидуальных актов управления, выработке правового механизма
реализации и защиты прав, свобод, законных интересов частных лиц в
отношениях с органами публичной власти. Впрочем, проект Административно-
процедурного кодекса России требует дальнейшей доработки, проведения
широкого обсуждения его положений и определение сферы его действия.
2. Установление четких административных процедур реализации норм
налогового законодательства будет способствовать обеспечению не только
эффективного функционирования контролирующих органов, но и улучшению
налогового климата и созданию комфортных условий взаимодействия
налогоплательщиков с органами ФНС России.
3. Необходимо постоянно совершенствовать деятельность субъектов
администрирования налогов путем определения четких административных
процедур их реализации, а также формирование прозрачного механизма
налогового процесса, который будет способствовать становлению эффективной
налоговой системы в России.
65
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур на примере ФНС России
Экономика России оказалась на грани выживания, поэтому перед
правительством встали два главных и самых трудных задача – исполнение
доходной части бюджета, получения дополнительных поступлений в него и
одновременная необходимость создания благоприятных условий для ведения
бизнеса, увеличение инвестиционной привлекательности страны, что само по
себе предусматривает уменьшение фискального давления на бизнес. Нынешняя
налоговая система в России выполняет чисто фискальную функцию, не
стимулирует граждан и бизнес честно платить налоги, легализовать теневые
доходы, быть частью развития финансово независимого государства с сильной
экономикой и справедливой системой налогообложения. Следовательно, как
отмечает вице-президент Российского союза промышленников и
предпринимателей Ю. Дроговоз, реформирования ФНС России не будет
эффективным без достижения консенсуса между обществом и государством,
без установления доверия бизнеса к власти и заключения своеобразного
общественного договора между бизнесом и контролирующими органами с
определением прав и обязанностей сторон такого договора [215].
Процесс совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур ФНС России в сфере налогообложения, в
частности в сфере налогового администрирования, обусловленный общими
тенденциями социально-экономического развития страны, соответствующими
трансформациями во всех сферах общественной жизни, и должно
согласовываться с требованиями евроинтеграционных процессов.
Анализ имплементации экономической части приоритетов развития
налоговых органов свидетельствует, что этот процесс практически не
претерпел негативного влияния от стагнации на уровне политического диалога
Россия – ЕС. Кроме того, процесс ведения дальнейших переговоров
относительно Соглашения об ассоциации Россия – ЕС создают дополнительные