26
- контроль, осуществляемый государственными органами или от имени
государства в целях обеспечения единой государственной финансовой
политики и финансовых интересов государства и его граждан [8, c. 15];
- контроль за законностью и целесообразностью действий в области
образования, распределения и использования денежных фондов государства и
субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-
экономического развития страны и отдельных регионов [9, c. 101]; контроль
над формированием, воспроизводства и использованием национального
достояния [10, c. 557];
– оценить отклонения параметров фактически регистрируются,
характеризующих действия государства в финансовово-экономическом
пространстве, от установленных для них норм;
- не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, но и
мониторинг и анализ состояния экономики и общества, направленной на
финансовую оценку эффективности использования государством выделяемых
ему ресурсов [11, c. 8];
- многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных
контрольными функциями государственных и общественных органов за
финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и
организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой
деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и
финансовых операций и выявления резервов доходов государственного
бюджету [12, c. 87];
- основанную на нормах финансового права система органов и
мероприятий по проверке законности и ценности действий в сфере
образования, распределения и использования денежных фондов государства
[13, c. 37];
- систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и
целесообразности действий в образовании, распределении и использовании
денежных фондов государства и органов местного самоуправления [14, c. 593];
27
- систему получения, обработки и интеграции разнообразной информации
о распорядительных или исполнительные действия во время планирование и
осуществление финансово-хозяйственных операций, которые инициируют
изменения любых элементов государственного имущества (собственности) или
объектов государственных имущественных прав и, соответственно, любых
источников их формирования (финансирования) [15, c. 32];
- систему научных знаний [10, c. 84];
- формы и способы воздействия, которые применяются обществоми его
группами для регулирования поведения людей [16, c. 196];
- один из этапов бюджетного процесса [17];
- функцию государства, что выражается формулой [2]:
У= Ф (а + б + в + с), (1)
где В – цель государственного финансового контроля;
Ф – функция, показывающая направление, цель, а также деятельность
всего государства в лице всех органов государственной власти, наделенных
контрольными полномочиями в сфере финансов, в том числе
специализированных в этой сфере;
(а,б,в,с) задачи, стоящие перед государственным финансовым контролем.
Таким образом, спектр толкований содержания государственного
финансового контроля очень широк: от экономических отношений
(совокупности экономических и правовых отношений к объективно
обусловленной деятельности человека; совокупности действий и операций;
многоаспектной межотраслевой системы наблюдения; системы органов и мер
(системы институтов, инструментов и объектов); форм и способов воздействия;
системы получения, обработки и интеграции разнообразной информации; этапа
бюджетного процесса; функции государства и системы научных знаний.
В связи с этим, по мнению автора, следует отметить, что, во-первых, вряд
ли правомерно сводить сущность государственного финансового контроля
лишь в объективно обусловленной деятельности человека; форм и способов
воздействия, применяемых обществом и его группами для регулирования
28
поведения людей, а также системы получения, обработки и интеграции
разнообразной информации. Во-вторых, в отношении государственного
финансового контроля следует вести речь о контроле не только формирования,
воспроизводства и использования национального достояния, но и о его разделе.
В-третьих, толкование этого термина только как одного из этапов бюджетного
процесса существенно сужает представление о его сущности, поскольку
государственный финансовый контроль включает в себя контроль за
исполнением государственного бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием
кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего государственного
долга, государственной собственностью как источника доходов,
государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и
преференций.
Понимают под государственным финансовым контролем и контроль, что
осуществляется от имени общества (налогоплательщиков) через
уполномоченные представительные органы власти (парламент) с целью
экономного, эффективного и результативного расходования публичных средств
[18]. Однако, по мнению автора, неправомерно сводить государственный
финансовый контроль лишь к контролю парламента. Во-первых,
государственный финансовый контроль осуществляется органами,
подчиненными как представительной, так и исполнительной власти. Во-вторых,
сам по себе парламент не осуществляет государственный финансовый
контроль, а лишь уполномочивает на это специально созданные под его эгидой
контролирующие органы.
Кроме того, представляется неполной и тезис о контроле лишь
экономного, эффективного и результативного расходования публичных
средств, поскольку, во-первых, необходимым является и контроль законности
таких затрат, а, во-вторых, государственный финансовый контроль не сводится
только к контролю публичных средств, а охватывает и государственную
собственность, имущественные права, а также налоговые и другие финансовые
29
операции физических лиц и финансово-хозяйственную деятельность
хозяйствующих субъектов и тому подобное.
Для характеристики государственного финансового контроля в
бюджетной сфере используются термины: "финансовый контроль в бюджетной
сфере" [19, c. 240], "бюджетный контроль" [20], "бюджетно-финансовый
контроль" [12, c. 240], "финансово-бюджетный контроль" [21], "аудит
эффективности" [22], "аудит целесообразности" [23], "внешний аудит
бюджетов", "оценка результатов при бюджетировании, ориентированном на
результат" [24].
Государственный финансовый контроль за бюджетными расходами
рассматривается как функция управления, которая является одним из
инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, элемент
бюджетной политики государства, стадия бюджетного процесса [25]. А И.
Озеров очень образно называл контроль последним, но очень важным колесом
в бюджетном механизме государства и отмечал, что контроль стал
закономерным следствием развития бюджета, что сделало его необходимым
звеном государственного хозяйства [26, c. 622].
Причем отдельные ученые отождествляют понятия "государственный
финансовый контроль" и "бюджетный контроль" [10, c. 124]. С такой позицией
нельзя согласиться, поскольку государственный финансовый контроль по своей
сути значительно шире бюджетный, так же как и финансы – за бюджет. По
мнению автора, государственный финансовый контроль, кроме бюджетного,
включает также налоговый, таможенный, валютный контроль, контроль
денежного обращения и государственного долга, банковский и страховой
контроль, контроль за профессиональными участниками фондового рынка, а
также контроль за системой ценообразования в стране и экономической
концентрацией (антимонопольный контроль). А следовательно, объектом
государственного финансового контроля являются:
- отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и
юридическими и физическими лицами – с другой, по поводу производства и
30
распределения (по мнению автора, еще и перераспределения и использования
национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его
эффективного использования [10, c. 91];
- денежные отношения, возникающие в связи с формированием
финансовых ресурсов в распоряжении государства и его организаций и
использованием этих средств на удовлетворение нужд государства и всего
общества [13, c. 31];
- правильность налоговых расчетов и составления налоговых деклараций;
- финансовая система государства;
- стоимостные пропорции движения ВВП, наличное денежное обращение,
расчеты; управление золотовалютными резервами; использования и хранения
драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и осуществление
сделок с ними;
- денежные, распорядительные процессы при формировании и
использовании финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы
государства [27, c. 107];
- обращение средств государственного бюджета и общегосударственных
внебюджетных фондов в банках и других финансово-кредитных учреждениях;
- использование средств общегосударственных внебюджетных фондов;
мониторинг и анализ состояния экономики и общества, направленные на
финансовую оценку эффективности использования государством ресурсов,
которые ей выделяются [11, c. 8];
- соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных
инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения,
получения, целевого использования и возврата бюджетных средств [28];
- уровень непогашенного государственного долга как основной критерий
оценки государственной задолженности, бюджетный дефицит или профицит,
вероятность "непредсказуемого", или "условного" долга (contingent debt), то
есть долга, требования по которым могут возникнуть при условии наступления
определенных событий в будущем;
31
- долговые и другие обязательства государства всех видов, включая
государственные гарантии и т. д, имеющих материальные последствия;
международные двух - и многосторонние договоры и соглашения, которые
влияют или могут в будущем повлиять на экономическую ситуацию,
обоснованность и целесообразность для экономики страны принятия на себя
государством соответствующих обязательств [29]; достоверность данных,
послуживших основанием принятия решений о предоставлении субъектам
государственного управления займов и кредитов, полученных от иностранных
государств, банков и международных финансовых организаций;
системы бухгалтерского учета;
- соблюдение единых методологических основ бухгалтерского учета и
финансовой отчетности органов государственного управления [30];
- движение капитала: приток краткосрочных капиталов, приток и отток
которых в течение короткого периода времени может достигать огромных
размеров; вывоз капитала;
- "эффект заражения" национальных финансовых систем;
государственные целевые программы, национальные проекты, государственное
задание; государственные целевые кредиты – ссуды, предоставляемые
центральным банком под конкретные целевые программы;
- функционирования унитарных предприятий;
- исполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых
из бюджета; операции с финансовыми ресурсами, которые осуществляются
субъектами хозяйствования и порядок использования которых определен
законодательством [31];
- предоставление индивидуальным предпринимателям, предприятиям
различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, налоговых льгот,
а также иных финансовых преференций;
- целевое использования средств, остающихся в распоряжении субъектов
предпринимательской деятельности, в случае предоставления им налоговых
льгот;
32
- деятельность центрального банка;
- платежеспособность коммерческих банков, страховщиков, кредитных
союзов, негосударственных пенсионных фондов, лизинговых и финансовых
компаний, ломбардов, профессиональных участников фондового рынка;
- выплата минимальной заработной платы; деятельность
самоуправляемых фондов;
- привлечение средств граждан банками и кредитными союзами;
- реализация постприватизационных обязательств;
- достоверность финансовой отчетности; денежные операции, которые
могут повредить финансовой безопасности государства [31];
- экономическая концентрация на определенных товарных рынках и
рынках услуг (создание коммерческих организаций;
- реорганизация коммерческих организаций в форме слияния или
присоединения; приобретение акций акционерного общества;
- приобретение долей в уставном капитале общества с ограниченной
ответственностью;
- приобретение имущества коммерческих организаций;
- приобретение прав в отношении коммерческих организаций);
- цены естественных монополий.
Однако государство, будучи контролирующим акционером, имеет
частные интересы, которые заключаются в росте бюджетных поступлений,
поддержке занятости, решении социальных проблем, реализация которых
влечет за собой неэффективную работу корпорации [32];государственная и
муниципальная собственность, проведения ее приватизации; национализация
частной собственности; нефинансовые ресурсы, включая природные и
интеллектуальные, которые могут быть выражены в денежном эквиваленте;
система принятия финансовых решений; управление финансовыми рисками.
При этом следует отметить, что четкое понимание границ
государственного финансового контроля и его объектов является важным
вопросом в процессе оптимизации бюджетных расходов. От его решения
33
зависит не только эффективность финансовой деятельности государства, но и
построение системы финансово-контрольных органов, в распределении
компетенции между ними [33].
В мире существуют разные подходы к формированию системы субъектов
внутреннего государственного финансового контроля. Первый подход
предлагается для определения, как "ответственность третьей стороны". Речь
идет о том, что в отдельных странах ЕС министерство финансов имеет
широкий круг полномочий по разработке проекта бюджета и распределения
средств среди отраслевых министерств, кроме того, ему принадлежит право
прямого вмешательства в процесс формирования бюджета на стадии
предварительного контроля через своих служащих, которые есть в каждом
отраслевом министерстве. Второй подход в развитии системы органов
внутреннего государственного финансового контроля определено как
"ответственность руководства". Он связан с личной ответственностью за
контроль по расходованию бюджетных средств руководителя отраслевого
министерства [35].
Важнейшие аспекты взаимодействия органов наружного и внутреннего
государственного финансового контроля следует рассматривать в контексте
четырех групп социальных явлений: во-первых, объединяющих и
общепринятых, понятным для большинства граждан идей, взглядов,
концепций, принципов, дефиниций, которые распространяются и
воспринимаются как элементы общественного сознания; во-вторых,
социального партнерства на основе согласования норм, правил, ценностей,
ожиданий, то есть на основе так называемых "социальных инструкций
относительно поведения, действий как руководителя, так и подчиненного; в-
третьих, демократического, правового понимания "социальной иерархии";
наконец, современного осознания "социальной организации", отражающий
уровень согласованности, упорядочения, организованности подсистемы,
единства действий [35].
34
Современной научной терминологии выделяется и понятие "публичный
финансовый контроль" как обобщающая совокупность государственного
финансового контроля, а также контроля, осуществляемого органами местного
регулирования и другими субъектами за публичными финансами.
Следовательно, спектр взглядов на сущность финансового контроля достаточно
широк. Однако определением понятия "финансовый контроль" не хватает
комплексности, конкретизации форм, инструментов и методов его
осуществления; они ограничивают его объектный и субъектный ряды, подходы
к оценке процессов и явлений (в основном превалирует исключительно
количественная оценка), часто игнорируют необходимость выяснения
эффективности использования средств, имущества и тому подобное.
Неправомерно сводить сущность государственного финансового
контроля лишь в объективно обусловленной деятельности человека; форм и
способов воздействия, применяемых обществом и его группами для
регулирования поведения людей, а также системы получения, обработки и
интеграции разнообразной информации.
В отношении государственного финансового контроля следует
рассматривать контроль не только за формированием и использованием
национального достояния, но и за его распределения. Толкование этого
термина только как одного из этапов бюджетного процесса существенно сужает
представление о его сущности, поскольку государственный финансовый
контроль включает в себя контроль за исполнением государственного бюджета
и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного
обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и
внешнего государственного долга, государственной собственностью как
источника доходов, государств-них резервов, предоставлением финансовых и
налоговых льгот и преференций. Государственный финансовый контроль по
своей сути значительно шире бюджетный, так же, как и финансы – за бюджет.
По мнению автора, государственный финансовый контроль, кроме
бюджетного, включает также налоговый, таможенный, валютный контроль,
35
контроль денежного обращения и государственного долга, банковский и
страховой контроль, контроль за профессиональными участниками фондового
рынка, а также контроль за системой ценообразования в стране и
экономической концентрацией (антимонопольный контроль).