66
стимулы для более активной технической работы по внедрению приоритетов
развития деятельности налоговых органов, в том числе в части осуществления
административных процедур и повышения эффективности налогового
администрирования как основы успешной реализации углубленной и
всеобъемлющей интеграции России и ЕС [11].
На первый взгляд деятельность ФНС России относительно
осуществления административных процедур в сфере налогообложения, в
частности в части администрирования налогов, априори является эффективной,
поскольку в результате этой деятельности удается обеспечить больший
экономический результат в отношении объема налоговых поступлений по
сравнению с объемом понесенных расходов (административные расходы). На
самом деле такая позиция является упрощенной. В современных условиях
глобализации международных отношений страны ведут острую конкурентную
борьбу, в том числе в сфере налогообложения. Следовательно размер
(величина) эффективности налогового администрирования конкретной страны
должен быть сопоставимым с размером средней (желаемой) эффективности
налогового администрирования в мире или среди определенной группы стран.
Следует учитывать, что налоговые платежи в современных государствах
формируют до 90% бюджетных доходов, и от надлежащего уровня
осуществления административных процедур в этой сфере, а также
экономической эффективности налогового администрирования зависит, без
преувеличения, способность страны выполнять свои функции [90; 158].
Учитывая это, ФНС России было подготовлено и внесено на
рассмотрение Государственной Думы России соответствующий законопроект
(№ 2173а от 30.06.2015), который предусматривает внесение изменений в
Налоговый кодекс России относительно усовершенствования системы
электронного администрирования НДС. Изменения были подготовлены по
результатам заседаний рабочей группы, созданной при Министерстве финансов
России при участии представителей ФНС России и бизнес-сообщества, а также
67
заседаний в Комитете Думы России по вопросам налоговой и таможенной
политики при участии народных депутатов.
Законопроект направлен на урегулирование ряда вопросов. Так, в
частности, согласно специального режима налогообложения суммы НДС
сельскохозяйственных товаропроизводителей, не подлежащих уплате в
бюджет, а подлежат перечислению на их специальные счета. Таким субъектам
предлагается открытие дополнительных электронных счетов, средства с
которых будут автоматически перечисляться на специальные счета таких
плательщиков в день их зачисления на электронный счет. Это позволит
сельскохозяйственным товаропроизводителям избежать «замораживания»
средств, поскольку на сегодня средства на специальные счета таких
товаропроизводителей перечисляются после представления налоговой
декларации. Также предлагается отменить реквизиты налоговой накладной,
которые потеряли актуальность в связи с введением системы электронного
администрирования НДС, что сократит время плательщикам заполнения
налоговой накладной. Система электронного администрирования НДС
позволяет плательщикам НДС – покупателям получать налоговые накладные из
ЕРНН. Законопроектом предлагается закрепить право покупателей отражать
налоговый кредит по таким налоговым накладным. Кроме того,
предусматривается возможность составления раз в месяц сводных налоговых
накладных в случае осуществления поставки товаров/услуг, имеющей
непрерывный или ритмичный характер (поставка тепла, газа, электроэнергии,
услуг связи и тому подобное). Это, в свою очередь, сократит количество
налоговых накладных и уменьшит отвлечение оборотных средств
плательщиков НДС. Одновременно для уменьшения отвлечения оборотных
средств плательщиков при работе системы электронного администрирования в
полноценном режиме предлагается продлить с 15 до 31 календарного дня сроки
регистрации налоговых накладных, составленных в течение трех месяцев
работы системы на постоянной основе [30].для обеспечения корректного
формирования с 1 июля 2015 года показателя суммы налога, на которую
68
плательщик имеет право зарегистрировать налоговые накладные и/или расчеты
корректировки в ЕРНН, предлагается предусмотреть его «обнуления» и
включить в него суммы среднемесячного размера сумм налога,
задекларированных плательщиком к уплате в бюджета и погашенных за
последние 12 отчетных месяцев/4 квартала (т.с. «овердрафт»); суммы ошибочно
и/или излишне уплаченных денежных обязательств по налогу на добавленную
стоимость по состоянию на 01.07.2015; суммы отрицательного значения,
непогашенного состоянию на 01.07.2015; остатка средств на электронном счете
плательщика. Это позволит убрать из системы электронного
администрирования НДС фиктивные суммы налога, которые были «затянуты»
в систему плательщиками налогов в течение тестового режима и исправить
ошибки плательщиков [30].
Кроме того, как отмечает К. П. Проскура, залогом оптимизации процесса
администрирования в налогообложении может стать минимизация расходов на
сбор единицы налогов, при условии, что собранных налогов достаточно для
выполнения функций, связанных с обороной, образованием, медициной,
государственным управлением. При оценке эффективности налогового
менеджмента важное место отводится факторам обратной связи с
налогоплательщиками. В качестве такого показателя можно использовать
фактор количества обращений в суд, который не должен превышать
определенную максимально допустимую величину, достижение которой будет
свидетельствовать о необходимости совершенствования налогового
законодательства [160, с. 337].
Таким образом, в рамках исследования стратегических ориентиров
развития налогового администрирования предложено теоретико-
методологические подходы к повышению эффективности налогового
администрирования, в частности: оптимизационный подход к эффективности
администрирования на базе целевой функции минимизации затрат на сбор 100
гр. ед.) при выполнении фискального и социального ограничений; подход к
оценке внедрения новых налогов на основании деления затрат на внедрение на
69
капитальные и операционные; методология оценки эффективности изменений
финансирования на администрирование налоговых поступлений.Относительно
практической плоскости определения и повышения эффективности налогового
администрирования в контексте исследования стратегических ориентиров
развития налогового администрирования обратимся к полученных результатов
экономико-математического моделирования с выявления «проблемных мест»,
снижающих общий уровень эффективности налогового администрирования в
соответствующий период времени. Об этом свидетельствует нулевое значение
соответствующего обобщенного показателя, рассчитанного как произведение
составляющих показателей. Так, в 2008-2009 годах негативное влияние на
эффективность налогового администрирования произвела контрольно-
проверочная работа органов налоговой службы в части низкого уровня
проведенных налоговых проверок, в 2010 году – низкая эффективность
администрирования налогового долга, в 2007 году и в 2011 году – низкая
эффективность исковой работы в части назначения санкций [160, с. 337-338].
То есть выявленные проблемы требуют осуществления соответствующих
модернизационных мероприятий, с целью избежания этих проблем в будущем,
как направлений стратегического развития налогового администрирования.
В отношении исковой работы, то соответствующие вопросы
урегулированы Налоговым кодексом и другими законодательными актами
России. Проблемой на сегодня является лишь иногда недостаточно высокий
уровень квалификации работников юридических подразделений
государственных служб (по сравнению с юристами бизнес-структур), который
зависит от двух главных факторов: их материальной заинтересованности и
самообразования во время выполнения профессиональных обязанностей. Если
первый фактор ограничен бюджетом, то второй может подвергаться
воздействию извне. Так, учитывая специфику налогового законодательства и
особенности работы ФНС России, следует предложить следующие
мероприятия для работы с персоналом юридических подразделений:
70
– ежегодное краткосрочное повышение квалификации путем трансляции
лекций и проведения практических занятий в режиме он-лайн (на базе
специализированных учебных заведений и центрального аппарата ФНС
России);
– ежегодное он-лайн тестирование для подтверждения
профессионального уровня и усвоения материала курсов повышения
квалификации. Результаты этого тестирования должны влиять на премирование
сотрудника и принятие решений о соответствии занимаемой должности;
– ежемесячное оперативное он-лайн тестирование по материалам
законодательных изменений.
Второй из указанных направлений – повышения эффективности
налоговых проверок – неоднократно находился в центре внимания
отечественных ученых и практиков. В Частности, В. Мельник предлагал
увеличить минимальный межповерочный интервал в России до трех – пяти лет,
что, по его мнению, уменьшило бы вмешательство государственных служб в
хозяйственную деятельность плательщиков и способствовало налаживанию
партнерских отношений, повышению уровня законопослушности
налогоплательщиков. Кроме того, он рекомендовал широко использовать метод
работы с информаторами, что дает возможность существенно сократить
перечень контрольно-проверочных действий во время выездных проверок
налогоплательщиков [88]: «Способ сплошной проверки целесообразно
использовать лишь по вопросам, по которым существует предварительная
информация о нарушении налогового законодательства. По другим же
вопросам финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика
практиковать лишь выборочные проверки отдельных операций, документов
или периодов деятельности. Последнее имело бы своим следствием сокращение
затрат труда инспекторов и уменьшение степени вмешательства в
хозяйственную деятельность плательщика, сокращение ограничивающих
эффектов налогов по развитию экономической активности и повышение уровня
законопослушного уплаты» [88].
71
Отдельного внимания требует также техническое обеспечение
инспекторов при исполнении ими своих обязанностей: «Эффективность работы
групп проверяющих могла бы значительно повыситься в случае предоставления
в их распоряжение портативной компьютерной техники, которую можно
переносить на места проведения проверок. Во-первых, это дало бы
возможность формировать каталоги законодательных и нормативных актов,
необходимых для условий конкретной проверки. Во-вторых, у проверяющих
появилась бы возможность заблаговременно готовить макеты аналитических
таблиц и накопительных ведомостей, необходимых для проведения
контролирующих действий (не отвлекая при этом сотрудников
подконтрольного субъекта хозяйствования). В-третьих, подавляющее
большинство фирм уже давно автоматизировали учет своих операций.
Учитывая этот факт, наличие у инспекторов портативной компьютерной
техники упростит процедуру контроля, будет способствовать повышению
эффективности проверки достоверности распечатанной информации, позволит
максимально избежать вызванных проверкой дискомфорт в отношении
подконтрольных лиц» [88].
Также путем автоматизации должно быть максимально уменьшено
влияние человеческого фактора в работе службы, в частности, благодаря
развитию электронных сервисов. В недопущении неправомерных действий или
решений и проявлений неуважения к налогоплательщикам со стороны
представителей службы значительной должна быть роль общественного
контроля. Ради усиления доверия граждан к работе ФНС России является
необходимость усиления ответственности должностных лиц за неправомерные
действия или решения, развития аналитического направления деятельности
службы и дальнейшего совершенствования системы управления рисками,
которая позволит более точно и адресно выявлять злоупотребления в сфере
налогообложения. Также считается, что с целью оптимизации организационно-
распорядительных процессов необходимо исключить дублирующие функции
72
подразделений ФНС России и передать часть полномочий от городских,
районных органов ФНС на уровень ГУ [215].
В отношениях с общественностью необходимо создать условия для более
плодотворного сотрудничества с институтами гражданского общества,
проведение общественной экспертизы проектов нормативных и регуляторных
документов, привлечение экспертов от общественности для сбалансирования
позиций контролирующего органа и бизнеса и получения обратной связи о
деятельности органов ФНС России. Именно общественные советы при органах
ФНС России могут стать такой площадкой для обратной связи и независимого
контроля, помогут наладить партнерские отношения с бизнесом и повысить
эффективность деятельности службы.
В отношениях с налогоплательщиками необходимо развивать массово-
разъяснительную работу, исключить предоставление различных адресных
консультаций по одному вопросу, усилить консультационно-информационные
подразделения для предоставления более качественных консультаций на
местах, исключить случаи произвольного толкования норм законодательства и
обеспечить постепенную трансформацию службы в консультационно-
сервисную. Также, как отмечает вице-президент Российского союза
промышленников и предпринимателей Ю. Дроговоз, необходимо формировать
у налогоплательщиков чувство социальной ответственности и понимание
необходимости добровольной уплаты налогов, что может быть достигнуто
лишь при условии преобразования службы с фискальной на сервисную,
налаживание диалога с бизнесом, соблюдении прав и свобод плательщиков
налогов и неуклонного исполнения норм налогового и таможенного
законодательства всеми участниками налоговых и таможенных отношений,
создания равных условий для налогоплательщиков и невозможность
привилегированного положения одних налогоплательщиков перед другими.
Для добросовестных плательщиков целесообразным является введение
процедур рассрочки платежей, введении процедуры мирового соглашения,
поскольку самым важным является задача сохранения бизнеса, рабочих мест, а
73
не их разрушение для одномоментного достижения контролирующими
органами хороших показателей контрольно-проверяющей работы (планов
доначислений), даже без последующего обеспечения реальными
поступлениями налогов [215].
Условиями повышения качества осуществления административных
процедур в сфере налогообложения, как отмечает В. И. Теремецький, является
необходимость усовершенствования организационной структуры налоговых
органов, укрепление их материально-технической базы, изменение концепции
взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, повышение
квалификации кадров, использование новых технологий контрольной работы и
разработка качественных профессиональных стандартов деятельности
работников налоговых органов [188, стр. 246].Следовательно, перспективным
направлением совершенствования осуществления административных процедур
в сфере налогообложения является модернизация структуры самих налоговых
органов. Целесообразным является создание специальных аудиторских
подразделений, в функции которых будет входить рассмотрение возражений
налогоплательщиков и досудебное урегулирование споров. Кроме того,
постепенно функции администрирования и контроля необходимо передавать
центральным подразделениям налоговых органов и одновременно сокращать
штаты работников. В регионах стоит оставить только структурные
подразделения, которые будут выполнять функцию сугубо обслуживания
налогоплательщиков. Этим путем пошли налоговые службы Эстонии, Латвии и
Литвы [189, стр. 144-145].
Важным также остается вопрос разработки упрощенной модели уплаты
налогов и сборов и учета платежей в информационной системе налоговых
органов, которая обеспечила бы повышение эффективности
администрирования за счет предоставления возможности налогоплательщикам
уплачивать все денежные обязательства независимо от налога или сбора, по
которым они возникли, одним или несколькими платежными поручениями на
соответствующие казначейские счета. Функционирование такой модели
74
позволило бы сократить затраты финансов и рабочего времени
налогоплательщиков на формирование и исполнение банками платежных
поручений на перечисление налогов и сборов в бюджеты, создало бы
прозрачную систему расчетов налогоплательщиков с бюджетами и
одновременно обеспечило бы уменьшение сумм начисленных штрафных
санкций и пени на суммы долга [188, стр. 247].
На основании изложенного, учитывая современные тенденции развития
ФНС России, к основным направлениям совершенствования организационных
основ осуществления административных процедур в сфере налогообложения в
России с учетом положительного зарубежного опыта должны стать:
1) формирование партнерских отношений с налогоплательщиками: а)
создание информационного поля о деятельности ФНС России и ее
территориальных органов; б) беспристрастное и справедливое применение
налогового законодательства; в) уменьшение административной нагрузки на
налогоплательщиков;
2) предоставления качественных услуг налогоплательщикам: а)
разработку и внедрение стандартов качества обслуживания
налогоплательщиков; б) создание удобных и доступных сервисов для
налогоплательщиков;
3) осуществление контроля за полнотой уплаты налогов: а) повышения
эффективности методов противодействия минимизации уплаты налогов; б)
усиление функции оценки и управления рисками как основы контроля за
полнотой уплаты налогов; в) развитие централизованной аналитической
функции; г) совершенствование механизма взыскания налогового долга;
4) организация эффективной системы управления персоналом ФНС
России: а) определение критериев отбора персонала на службу в ФНС России;
б) создание эффективной и качественной функции управления персоналом; в)
постоянное обучение и повышение квалификации персонала ФНС России;
5) совершенствование операционной деятельности: а) обеспечение
стратегического управления ФНС России и ее территориальных органов; б)
75
налаживание партнерских отношений с налоговыми органами зарубежных
стран, сотрудничество и обмен опытом; в) постоянный мониторинг
деятельности ФНС России, территориальных органов и должностных лиц,
осуществляющих административные процедуры; г) автоматизация всех
ключевых процессов, связанных с осуществлением административных
процедур и тому подобное.
Выводы:
1. Обоснована необходимость принятия Административно-процедурного
кодекса России, который должен закрепить порядок осуществления
административных процедур в части принятия органами публичной власти
индивидуальных актов управления, затрагивающих права и обязанности
субъектов административно-правовых отношений.
Доказано, что Административно-процедурный кодекс России будет
способствовать унификации общих принципов и правил осуществления
административных производств по рассмотрению административных дел,
принятие индивидуальных актов управления, выработке правового механизма
реализации и защиты прав, свобод, законных интересов частных лиц в
отношениях с органами публичной власти. Впрочем, проект Административно-
процедурного кодекса России требует доработки, проведения широкого
обсуждения и определения сферы его действия.
Отмечено, что установление четких административных процедур
реализации норм налогового законодательства будет способствовать
обеспечению не только эффективного функционирования контролирующих
органов, но и созданию благоприятного налогового климата, комфортных
условий взаимодействия налогоплательщиков с органами ФНС России.
2. Отмечена необходимость внедрения в отечественную налоговую
систему новейших достижений осуществления административных процедур
других стран в сфере налогообложения: программ добровольного
сотрудничества с применением институтов налоговой амнистии, налогового
компромисса, рассрочки платежей, введение процедуры «мирового