46
Так, Ю. М. Полетаев под дисциплинарным проступком в трудовом праве
понимают виновное, противоправное (но такое, что исключает уголовную
ответственность) невыполнение трудовых обязанностей, их неосуществления,
превышение полномочий, обеспечивающих процесс труда, лицом, состоящим в
трудовых правоотношениях с конкретной организацией [112, с. 64]. По мнению
В. А. Козбаненко, под дисциплинарным проступком следует понимать
виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового
распорядка, в частности трудовой дисциплины [22, с. 640]. М. И. Іншин под
дисциплинарным проступком государственного служащего предлагает
понимать сознательное (виновное) неисполнение или ненадлежащее
исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей,
которое может выражаться в умышленном нарушении правил служебного
распорядка, должностных инструкций, приказов начальников и руководителей,
морально-этических требований [44, с. 360-361]. Этого же мнения
придерживается и А. Д. Новак, которая под дисциплинарным проступком
государственного служащего понимает общественно опасное, противоправное,
виновное деяние (действие или бездействие), которое заключается в
неисполнении или в ненадлежащем исполнении государственным служащим
своих служебных обязанностей, нарушении морально-этических правил, а
также других нарушениях служебной дисциплины, за которые
законодательством предусмотрена дисциплинарная ответственность [103, с.
130].
Итак, из изложенного усматривается, что основанием для привлечения к
дисциплинарной ответственности должностных и служебных лиц ФНС России
за нарушение порядка осуществления административных процедур является
дисциплинарный проступок – виновное, противоправное неисполнение или
ненадлежащее исполнение государственным служащим (должностным или
служебным лицом ФНС России) возложенных на него должностных
обязанностей в сфере осуществления административных процедур (нарушение
47
трудовой дисциплины), за которое предусматривается дисциплинарная
ответственность [81, с. 163].
Следует отметить, что дисциплинарный проступок считается
совершенным только тогда, когда будут налицо все признаки состава (объект,
субъект, объективная сторона, субъективная сторона) этого проступка,
поскольку отсутствие этих признаков исключает факт его совершения.
Учитывая это, предлагаем рассмотреть состав дисциплинарного проступка.
Обязательным признаком состава любого дисциплинарного проступка
являются объект. В административно-правовой науке различают три группы
таких объектов: а) служебные обязанности, определенные по должности,
нарушение которых может повлечь ограничения прав, интересов, чести,
достоинства, личной неприкосновенности отдельных граждан, интересов и прав
государственных и общественных организаций; б) правила соблюдения
служебной дисциплины (режим рабочего времени, распорядок дня работников,
правила обращения со служебными документами); в) общие правила поведения
государственных служащих вне службы, а также этические требования,
предъявляемые к ним [16, с. 277-278].
Субъектом дисциплинарного проступка может быть только физическое
вменяемое лицо [6, с. 15], а обязательным требованием к субъекту – наличие
определенного правового состояния правонарушителя [64, сек. 91]. Субъектами
дисциплинарных проступков являются должностные лица ФНС России,
которые в пределах своей компетенции и в соответствии с служебных
обязанностей осуществляют административные процедуры
внутриорганизационного (управленческого) или внешнего характера.
Объективная сторона дисциплинарных правонарушений характеризуется
деянием (действием или бездействием) и лишь в отдельных случаях
(материальный состав правонарушения) вредом и причинной связью между
деянием и последствиями, а также такими признаками, как место, время,
обстановка, способ совершения деяния. При этом деяние должно быть
противоправным, то есть таким, которое заключается в неисполнении или в
48
ненадлежащем исполнении должностным лицом ФНС России своих трудовых,
служебных обязанностей в сфере осуществления административных процедур.
С субъективной стороны дисциплинарные правонарушения
характеризуются виной в форме умысла или неосторожности. При этом вина
(виновность) лица, совершившего нарушение, является одним из обязательных
условий, необходимых для того, чтобы нарушения обязанностей службы
повлекло за собой наложение дисциплинарного взыскания. С юридической
точки зрения вина предполагает психическое отношение лица к содеянному,
является показателем определенного соответствия между объективно
общественно вредными действиями (бездействием) правонарушителя и его
психической деятельностью [12, с. 72-76]. Дисциплинарный проступок
считается совершенным с умыслом тогда, когда лицо, его совершившее,
сознавало противоправный характер своего действия или бездействия,
предвидело их вредные последствия и желала или сознательно допускала
наступления таких последствий. Дисциплинарный проступок считается
совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело
возможность наступления вредных последствий своего действия или
бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не
предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должна была и
могла их предвидеть. Осознание работником противоправности деяния
необходимо для установления его вины. [64, сек. 91].
Таким образом, для привлечения к дисциплинарной ответственности
должностных и служебных лиц ФНС России за нарушение порядка
осуществления административных процедур необходимо наличие следующих
условий:
1) деяние (действие или бездействие) должно быть противоправным;
2) противоправное деяние (действие или бездействие) должно быть
виновным, то есть совершенное должностным или служебным лицом ФНС
России умышленно или по неосторожности;
49
3) должностным или служебным лицом ФНС России должны быть
выполнены именно должностные обязанности в сфере осуществления
административных процедур, например: нарушения процедуры подготовки и
принятия нормативных или индивидуальных актов; нарушение правил
организации планово-финансовой работы; несоблюдение правил
документооборота; нарушение процедуры возмещения налогоплательщику
налога на добавленную стоимость из государственного бюджета; несоблюдение
порядка проведения документальной внеплановой выездной проверки
плательщика налога на добавленную стоимость для определения достоверности
начисления бюджетного возмещения такого налога.
К особенностям дисциплинарной ответственности должностных лиц
ФНС России можно отнести и тот факт, что в отдельных случаях
дисциплинарная ответственность может наступить не только за нарушение
требований трудовой и служебной дисциплины, но и за нарушения
нравственно-моральных правил поведения, которые закреплены в специальных
нормативных актах – Законе России «О правилах этического поведения» от 17
мая 2012 года № 4722-VI [143], Общих правилах поведения государственного
служащего, утвержденных приказом Главного управления государственной
службы России от 4 августа 2010 года № 214 [128].
Кроме того, на должностных лиц ФНС России распространяются
требования и ограничения, установленные Законом России «О принципах
предотвращения и противодействия коррупции» от 7 апреля 2011 года № 3206-
VI [127]. В соответствии с пп. же п. 1 ст. 4 этого Закона должностные лица
ФНС России являются субъектами ответственности за коррупционные
правонарушения, которые предусмотрены в главе 13-А Куоап [53], в частности,
за нарушение ограничений относительно совместительства и совмещения с
другими видами деятельности (ст. 172-4 Куоап), нарушение установленных
законом ограничений относительно получения дара (пожертвования) (ст. 172-5
Куоап), нарушение требований финансового контроля (ст. 172-6 Куоап),
нарушение требований относительно сообщения о конфликте интересов (ст.
50
172-7 Куоап), незаконное использование информации, которая стала известна
лицу в связи с выполнением служебных полномочий (ст. 172-8 Куоап), а также
за непринятие мер относительно противодействия коррупции (ст. 172-9 Куоап).
Поэтому в отдельных случаях должностные лица ФНС России могут быть
привлечены к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных
правонарушений, которые имели место во время осуществления
административных процедур.
Подытоживая отметим, что дисциплинарная ответственность
должностных и служебных лиц ФНС России является самостоятельным видом
юридической ответственности. Юридическим основанием дисциплинарной
ответственности должностных лиц ФНС России за нарушение порядка
осуществления административных процедур является дисциплинарный
проступок – виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее
исполнение государственным служащим (должностным лицом ФНС России)
возложенных на него должностных обязанностей в сфере осуществления
административных процедур (нарушение трудовой дисциплины), за которое
предусматривается дисциплинарная ответственность [81, с. 165].Можно
выделить следующие особенности дисциплинарной ответственности
должностных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления
административных процедур:
1) дисциплинарная ответственность применяется к указанным лицам за
невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей,
превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с
прохождением государственной службы, а также за поступок, который порочит
их как государственных служащих или дискредитируют подразделение ФНС
России, в котором они работают;
2) дисциплинарная ответственность может наступить не только за
нарушение требований трудовой и служебной дисциплины, но и за нарушения
нравственно-моральных правил поведения, которые закреплены в специальных
нормативных актах;
51
3) к должностным лицам, кроме дисциплинарных взысканий,
предусмотренных действующим законодательством о труде России, могут
применяться такие меры дисциплинарного воздействия как предупреждение о
неполном служебном соответствии; задержка до одного года в присвоении
очередного ранга или в назначении на высшую должность.Общие принципы
административной ответственности должностных лиц закреплены в Коап [53],
в ст. 14 которого указано, что должностные лица подлежат административной
ответственности за административные правонарушения, связанные с
несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления,
государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и
других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные
обязанности.
Кроме того, должностные лица ФНС России, которые осуществляют
административные процедуры в сфере налогообложения, могут быть также
привлечены к административной ответственности за нарушение
законодательства в сфере защиты персональных данных, которая
предусмотрена ст. 188-39 Куоап, поскольку, согласно Закону России «О защите
персональных данных» от 1 июня 2010 года № 2297-VI [136] они являются
владельцами персональных данных, получаемых в связи с осуществлением
административных процедур. В частности, ст. 188-39 Куоап предусмотрена
административная ответственность за неуведомление или несвоевременное
уведомление субъекта персональных данных о его правах в связи с включением
его персональных данных в базу персональных данных, цель сбора этих данных
и лиц, которым эти данные передаются. Также, как отмечалось ранее,
должностные лица ФНС России являются субъектами ответственности за
коррупционные правонарушения, которые предусмотрены в главе 13-А Куоап.
Основанием привлечения должностных лиц ФНС России к
дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной
ответственности является совершения ими коррупционного правонарушения –
умышленного деяния, которое содержит признаки коррупции, совершенного
52
лицом, которое является субъектом ответственности за коррупционные
правонарушения, за которое законом установлена уголовная,
административная, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность
(ч. 4 ст. 1 Закона России «О принципах предотвращения и противодействия
коррупции» [127]). Коррупционное правонарушение, как и административное
правонарушение, имеет ряд признаков: во-первых, коррупционное
правонарушение – это исключительно деяние, то есть действие или
бездействие, акт внешнего поведения лица, отражающая его отношение к
других людей, государства и общества. Это означает, что мысли, желания,
другие проявления психической деятельности лица юридического значения не
имеют. Во-вторых, к признакам коррупционного правонарушения принадлежит
его противоправность, то есть внешнее выражение его общественной
вредности. Это означает, что среди всех деяний, которые признаются
противоправными, таковыми являются лишь те, что прямо указаны в Законе
России «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», Коап,
УК России. В-третьих, важным признаком коррупционного правонарушения
является виновность. То есть коррупционным деянием может быть только
виновное деяние, которое отражает отрицательное внутреннее отношение лица
к интересам других лиц. В-четвертых, обязательным признаком
коррупционного правонарушения уголовная, административная, гражданско-
правовая и дисциплинарная наказуемость. Наказуемость свидетельствует о том,
что коррупционным проступком признается только такое противоправное,
виновное деяние, за которое законодательством предусмотрено применение
соответствующего наказания. Это позволяет отграничить коррупционном
правонарушении от других противоправных поступков [52, с. 20].
К гражданской ответственности должностные лица ФНС России, которые
согласно функциональных обязанностей осуществляют административные
процедуры в сфере налогообложения, привлекаются в случае причинения
налогоплательщикам материального или морального ущерба, которую они
причинили своими незаконными решениями, действиями или бездействием.
53
Указанное положение закреплено в ст.ст. 1173, 1174 Гражданского кодекса
России от 16 января 2003 года № 435-IV [206], согласно которым возмещению
подлежит вред, причиненный физическому или юридическому лицу
незаконными решениями, действием или бездействием органов публичной
власти (органами государственной власти, органами власти Автономной
Республики Крым или органами местного самоуправления или должностными
лицами этих органов. Условием возмещения налогоплательщику ущерба
является то, что такой вред должен быть причиненным должностным лицом
ФНС России, которая согласно своих функциональных обязанностей
осуществляла административные процедуры в сфере налогообложения. В таких
случаях моральный и материальный ущерб возмещается плательщикам налогов
независимо от вины должностного лица ФНС России.
К особенностям гражданской ответственности должностных лиц ФНС
России, которые осуществляют административные процедуры в сфере
налогообложения, можно отнести положения п. 21.3 ст. 21 Налогового кодекса
России согласно которому вред, причиненный неправомерными действиями
должностных лиц контролирующих органов, подлежит возмещению за счет
средств государственного бюджета, предусмотренных таким контролирующим
органам. Однако, по нашему мнению, ФНС России должна иметь возможность
взыскать с должностного лица, непосредственно виновного в причинении
материального или морального вреда, потраченные на возмещение
потерпевшей стороне (физическому или юридическому лицу) денежные
средства. Учитывая это, необходимо внести изменения в ст. 21 Налогового
кодекса России, которые бы закрепляли право контролирующего органа (ФНС
России) на регресс (возмещение) израсходованных средств, которые были
выплачены потерпевшей стороне в связи с неправомерными действиями
должностного лица контролирующего органа, тем самым расширить
обязанности и основания юридической ответственности последних.
К уголовной ответственности должностные лица ФНС России
привлекаются в случае совершения преступлений в сфере служебной и
54
профессиональной деятельности, связанной с осуществлением
административных процедур в сфере налогообложения, которые
предусмотрены в УК России от 5 апреля 2001 года № 2341-III [63]. Уголовная
ответственность предусмотрена за злоупотребление властью или служебным
положением (ст. 364 УК России), превышение власти или служебных
полномочий (ст. 365 УК России), злоупотребление полномочиями в сфере
предоставления публичных услуг (ст. 365-2 УК России), должностной подлог
(ст. 366 УК России); служебную халатность (ст. 367 УК России). Уголовная
ответственность предусмотрена также за принятие предложения, обещания или
получения неправомерной выгоды должностным лицом (ст. 368 УК России),
незаконное обогащение (ст. 368-2 УК России), провокацию подкупа (ст. 370 УК
России).
55
Глава 3. Направления государственного контроля за
деятельностью органов местного самоуправления
3.1. Направления совершенствования национального законодательства,
которое регламентирует осуществление административных процедур
Определяющим признаком развития законодательства, в частности
административного, в демократических странах является его направленность на
обеспечение прав и законных интересов частных лиц в отношениях с
государством и его органами. Одна из важнейших гарантий этого – четкая
регламентация процедурного аспекта отношений личности и власти. При таких
условиях служащий администрации действует не произвольно, а
руководствуясь четко установленным порядком. Это обеспечивает равенство
частных лиц перед законом, ведь до всех однопорядкових дел применяется
одинаковая процедура. Кроме того, существование законодательно
установленной процедуры является исходной точкой для осуществления
контроля, в частности судебного, за законностью деятельности органов власти.
Сейчас эти вопросы являются особенно актуальными, поскольку до сих пор
большинство процедурных элементов отношений органов власти с гражданами
или не регулируются законодательством, либо регулируются подзаконными
нормативными актами. Это один из недостатков, что остался в наследство от
советской эпохи, который обусловлен тем, что на первое место тогда
относилась государство, а не человек и право. Поэтому одной из тенденций
законодательных работ в посттоталитарных государствах стало принятие
законов, направленных на регулирование процедурного аспекта отношений
органов власти с частными лицами и их демократизацию [2, с. 5].
Мировой опыт свидетельствует, что обычно законодатель делает выбор
между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные
процедуры (Италия, Испания, Германия, Австрия и т.д.) и специальными
процессуальными законами, которые относятся к конкретным отраслям