15
К основным полномочиям государственных органов при выполнении
внешнего контроля относятся
14
:
- контроль соблюдения требований бюджетного законодательства и
других нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения при формировании бюджета;
- контроль достоверности, полноты и соответствия нормативным
требованиям бюджетной отчетности формируемой главными
администраторами бюджетных средств;
- контроль прочих видов деятельности в соответствии с Федеральным
законом от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» (ред. от 29.05.2019 г.
№106-ФЗ)
15
.
В процессе осуществления внешнего контроля государственными
органами проводится анализ, ревизия и мониторинг различных видов
документов. Внешний контроль является регламентированной нормой права,
деятельностью уполномоченных государственных органов, а также
негосударственных организаций. Он позволяет предупредить, выявить и
пресечь нарушение правовых норм в сфере финансов, а также выполнить
проверку процесса функционирования экономического субъекта.
Основной целью внешнего контроля является формирование мнения о
надежности, точности и достоверности информации, приведенной в
финансовых отчетах, оценка операций по движению денежных средств на
основании общепринятых бухгалтерских принципов и законодательных норм.
Внутренний контроль в государственном управлении осуществляется
Федеральным казначейством, органами государственного муниципального
финансового контроля, которые относятся к органам исполнительной власти
субъектов РФ, местной администрации, финансовым органам субъектов РФ.
14
Гуляева Д. В. Особенности государственного контроля и государственного управления //
Статья в сборнике Формирование профессиональной направленности личности
специалистов, 2019. – С.66-69.
15
Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» (ред. от 29.05.2019 г.
№106-ФЗ). [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/70353474/ (дата обращения:
30.01.2020 г.).
16
Полномочия органов внутреннего государственного муниципального
контроля определены в Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (ред.
от 27.12.2019 г. №479-ФЗ)
16
и включают в состав:
- контроль соблюдения бюджетного законодательства РФ и других
нормативно-правовых актов, позволяющих регулировать бюджетные
отношения;
- контроль полноты и достоверности отчетности, государственных
программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий.
Внутренние контролеры выполняют анализ и оценку, разрабатывают
рекомендации по результатам проверок, которые передаются руководству
предприятий для реализации мероприятий для устранения выявленных
недостатков.
В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ приведены определения понятия
предварительный и последующий контроль. Под предварительным контролем
рассматривается контроль, который позволяет предупредить и исключить
бюджетные нарушения при исполнении бюджетов РФ. В свою очередь,
последующий контроль является видом контроля, в результате которого
осуществляется исполнение бюджета РФ с необходимым уровнем
достоверности и надежности.
Составляющей системы контроля государственного управления является
текущий контроль, направленный на предупреждение правонарушений в
финансовой сфере и не относящийся к нормам Бюджетного кодекса РФ.
Общественный контроль с точки зрения теории выступает базовой
формой реализации принципа власти народа и способа привлечения населения
к управлению государством и обществом. Права граждан на участие в
управлении государства и получение доступа к данным о работе публичной
власти относятся к фундаментальным правам, они признаны международными
конвенциями и соглашениями.
16
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г. №479-ФЗ).
[Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/12112604/ (дата обращения: 30.01.2020 г.).
17
В обществе формируются механизмы общественного контроля,
основанные на открытости органов власти и предоставлении гражданам
отчетности. Потребность в общественном контроле связана с реформами,
происходящими в государственном управлении, которые сопровождаются
постоянным увеличением случаев злоупотреблений власти, ростом
бюрократии, повышением качества оказания государственных услуг в борьбе с
коррупцией
17
.
Современное государство все меньше имеет возможности своевременно
реагировать на общественные запросы, что приводит к ухудшению социальной
среды. Для решения этой проблемы ведется работа по установлению
эффективных обратных связей.
Характеристика задач общественного контроля приведена в таблице 3
18
.
Таблица 3
Характеристика задач общественного контроля
Задача
Описание
Формирование
гражданского
правосознания
В данном случае каждый гражданин должен иметь
возможность использовать свои права и
возможности для развития государства
Граждане и государство
как союз взаимодействия,
основанный на взаимном
доверии
В данном случае граждане должны осознавать,
насколько необходимо государство гражданам
Социальные конфликты
Реализация мероприятий по улучшению
социальной среды в обществе
Гражданские инициативы
Реализация посредством организации
взаимодействия между населением и органами
власти
Прозрачность
деятельности органов
государственной власти
В данном случае граждане должны иметь доступ к
оценке органов государственной власти
Коррупция
Борьба с коррупцией во взаимодействии между
органами государственной власти и гражданами.
Эффективности работы органов власти,
предусматривающая быструю реакцию и учет
последствий взаимодействия государства и
населения
17
Макарова О. В. Общественный контроль за соблюдением открытости информации о
деятельности публичной власти // Российское право. – 2017. – №7. – С.54-62.
18
Колесников В. А. Механизмы и способы реализации общественного контроля//
Актуальные вопросы права, экономики и управления: сб. науч. тр. – Пенза: Наука и
просвещение, 2019. – С.164-166.
18
Общественный контроль является инструментом обратной связи и его
важной функцией является обеспечение сбалансированности интересов между
обществом и государством.
К основным целям общественного контроля относятся:
- защита прав и свобод человека законных интересов, общественных
объединений, негосударственных некоммерческих организаций;
- учет мнений и рекомендаций граждан, общественных объединений,
негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений
государственными органами, органами местного самоуправления и прочими
органами, имеющими публичные полномочия;
- оценка работы органов государственной власти и местного
самоуправления и прочих организаций, имеющих публичные полномочия для
защиты свобод граждан, законных интересов, общественных объединений,
негосударственных некоммерческих организаций.
Среди отличительных характеристик общественного контроля следует
отметить то, что его результаты для органов государственной власти имеют
только рекомендательный характер. Исключением являются случаи, когда
субъектами общественного контроля выявляются факты нарушения
законодательства с передачей контролирующим органам власти результатов
проверки
19
.
Общественный контроль является одним из видов социального контроля
и в тоже время функцией гражданского общества в отношении работы
публичной власти. В тоже время он является конституционно-правовым
институтом, поскольку направлен на обеспечение правопорядка, законности и
противодействия коррупции. Принципы общественного контроля приведены на
рисунке 1.
19
Маршевская В. И. Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая
современного гражданского общества// Альманах студенческих и аспирантских работ по
социально-гуманитарным наукам: сб. науч. тр. – Тверь: Тверской государственный
университет, 2018. – С.127-130.
19
Рисунок 1. Принципы общественного контроля
В Федеральном законе от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в РФ» (ред. от 27.12.2018 г. №498-ФЗ) к
общественным институтам относятся
20
:
- Общественная палата РФ;
- Общественные палаты субъектов РФ;
- Общественные палаты муниципальных образований;
- Общественные советы при федеральных органах исполнительной
власти;
- Общественные советы при законодательных, представительных и
исполнительных органах государственной власти.
Формально полномочий для оказания влияния на принятие
управленческих решений Общественные палаты и Советы субъектов РФ не
имеют.
20
Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»
(ред. от 27.12.2018 г. №498-ФЗ). [Электронный ресурс]. URL:
https://base.garant.ru/70700452/ (дата обращения: 30.01.2020 г.).
20
Работа Общественной палаты РФ регламентируется положениями
Федерального закона от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ»
(ред. от 05.12.2017 г. №392-ФЗ)
21
. К основным функциям Общественной палаты
РФ относится согласование интересов граждан и власти в вопросах общего
блага, регулирование работы Общественных советов и защита интересов
различных референтных групп.
Общественные палаты имеют право формировать заключение о
нарушениях власти требований законодательства, размещать их в средствах
массовой информации или отправлять в компетентные органы, а также
осуществлять экспертизу проектов нормативно-правовых актов.
Механизм работы Общественных советов на федеральном уровне
определяется Стандартом работы общественных советов при федеральных
органах исполнительной власти (Решение совета Общественной палаты РФ от
05.07.2018 г. №55-С). На основании этого стандарта Общественные советы
производят согласование работы отдельных государственных органов и
граждан. Их деятельность направлена на учет интересов и потребностей
граждан, свободу их интересов, а также прав общественных объединений
22
.
Методы формирования Общественных советов отражены в Стандарте
деятельности общественных советов (Решение совета Общественной платы РФ
от 05.07.2018 г. №55-С) и не предусматривают возможность участия органов
исполнительной власти в принятии решений. Это обеспечивает их
независимость от органов власти и в тоже время наделяет ответственностью в
принятии решений
23
.
21
Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» (ред. от
05.12.2017 г. №392-ФЗ). [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/12139493/ (дата
обращения: 30.01.2020 г.).
22
Стандарт работы общественных советов при федеральных органах исполнительной власти
(Решение совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 г. №55-С). [Электронный ресурс].
URL: https://base.garant.ru/72095338/ (дата обращения: 30.01.2020 г.).
23
Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной
власти (Решение совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 №55-С). [Электронный
ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307885/ (дата обращения:
30.01.2020 г.).
21
В настоящее время общественные советы функционируют при
различных органах государственной власти, их работа направлена на контроль
работы местных органов. Они выступают посредником между обществом и
государством, позволяют установить консенсус между публичными и частными
интересами.
Как правило, в общественный совет при муниципальном образовании
включают наиболее ответственных и активных граждан, представляющих
интересы ветеранских организаций, муниципальных учреждений и
коммерческих организаций, представителей высших учебных заведений,
экспертов по различным профессиональным областям (спортсменов, педагогов,
предпринимателей, мастеров производств).
Таким образом, общественный контроль является одним из видов
социального контроля, функцией гражданского общества в отношении работы
публичной власти и обеспечивает сбалансированность интересов между
обществом и государством.
1.3. Методы контроля деятельности органов государственного управления
В состав методов контроля деятельности органов государственного
управления входят ревизия, проверка, мониторинг, обследование, экспертиза,
санкционирование операций и анализ. Выбор метода зависит от цели проверки
контрольным органом.
Ревизия является контрольным мероприятием, которое проводится
после выполнение всех бюджетных операций. Ее относят к методам
последующего контроля, она включает в состав комплекс обязательных
мероприятий, предусматривающих проведение документальной и фактической
проверку законности и обоснованности совершенных хозяйственных операций,
а также правильности их отражения в бюджетном учете.
22
Ревизия имеет комплексный характер и в сравнении другими видами
проверок позволяет получить полную информацию о текущем состоянии
объекта контроля.
Проверка относиться к методам последующего государственного
контроля и выступает разовым контрольным действием по отношению к
объекту контроля. Проверки могут быть плановыми, внеплановыми,
камеральными и выездными. При необходимости также могут проводиться
встречные и повторные проверки
24
.
Камеральная проверка осуществляется по месту нахождения органа
государственного управления с оценкой его документов. В случае выездного
контроля осуществляется проверка первичных документов и осмотр объекта
контроля по месту его нахождения. При сплошной проверке оценивается
финансовая документация, а при выборочной проверке предметом контрольных
действий является определенный участок финансовой деятельности
предприятия.
Обследование относится к методам последующего контроля. При
проведении обследования осуществляется анкетирование, опрос, наблюдение,
оценка документов. В отличие от обследования, мониторинг основан на
непрерывном наблюдении за процессами исполнения бюджета органом
государственного управления в целях своевременного выявления отклонений
от заданных параметров с последующей корректировкой данного процесса и
внесения изменений в соответствующие нормативные документы
25
.
Органами внешнего финансового контроля мониторинг может
проводиться в процессе исполнения бюджета, а полученные результаты
учитываются при подготовке ежеквартальной отчетности.
К методам предварительного контроля относятся экспертиза, которая
проводится в отношении определенного нормативно-правового акта
24
Никонова Ю. Ш. Формы и методы государственного контроля (надзора) // Юридическая и
правоохранительная практика, 2017. - №3. – С.202-210.
25
Жилик А. И. Формы и методы контроля и надзора в государственном управлении //
Крымский Академический вестник, 2017. – №4. – С.65-68.
23
государственного управления или местного самоуправления, участвующих в
бюджетных отношениях. При проведении экспертизы контролю подлежат
проекты государственных или муниципальных программ. Целью экспертизы
является формирование заключения о возможности принятия программы или
проекта. Как правило, экспертиза проводится органами внешнего финансового
контроля, полученные результаты передаются в представительные органы
26
.
К методам предварительного контроля относятся санкционирование
операций. Реализация данного метода направлена на пресечение и
предупреждение бюджетных нарушений. Этот метод применяется органами,
выполняющими кассовое обслуживание бюджета. Он предусматривает
проверку предоставленных документов в органы на соответствие требованиям
действующего законодательства.
Отдельным методом контроля является анализ. При осуществлении
контроля анализ осуществляется в отношении бюджетного процесса,
деятельности органов государственного управления
27
.
Методы контроля деятельности органов государственного управления
взаимосвязаны с видами и формами контроля. Для проведения
предварительного контроля наиболее часто применяются методы экспертизы,
санкционирования операцией. При текущем контроле является метод
мониторинга, а для последующего контроля используется обследование,
проверки и ревизии.
При этом, когда проводится ревизия применяется метод сплошного
контроля, а при проверке – выборочного контроля. Мониторинг и экспертиза
осуществляется камеральным путем, а для ревизии и проверки характерна
выездная проверка.
26
Казанкова Т. Н. Развитие государственного финансового контроля: актуальность
проблемы и методы их решения // Статья в сборнике OPEN INNIVATION, 2018. – С.151-153.
27
Мониторинг как метод осуществления государственного финансового контроля // Статья в
сборнике Экономика и управление, 2018. – С.242-248.
24
Сплошной контроль осуществляется только при ревизии, а когда
необходима выборка осуществляется проверка документов. Методы анализа
применяются при всех методах и формах контроля.
Среди методов контроля деятельности органов государственного
управления следует отметить аудит, который проводится на всех этапах
бюджетного процесса.
При проведении предварительного аудита формируется комплекс
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на
оценку качества системы бюджетного прогнозирования, показателей проектов
бюджета. В данном случае также анализируется текущее состояние
нормативно-правовой базы, оцениваются проекты бюджетов, их соответствие
положениям Президента и Правительства РФ. По результатам
предварительного аудита подготавливается заключение
28
.
Аудит в процессе исполнения бюджетов предусматривает выполнение
оперативного анализа и контроля исполнения бюджета, в процессе которого
анализируется полнота и своевременность поступления доходов, кассовое
исполнение бюджетов по различным показателям, выявляются отклонения и
нарушения, вносятся предложения для их устранения. По итогам проверки
формируется оперативный доклад об исполнении бюджета
29
.
Аудит исполнения бюджетов осуществляется при проверке исполнения
бюджета. В данном случае по истечении финансового года осуществляется
внешняя проверка годового отчета, а также отчетов об исполнении бюджетных
средств с реализацией контрольных, экспертно-аналитических мероприятий,
позволяющих определить соответствие фактических показателей в сравнении с
показателями, утвержденными на законодательном уровне.
Среди финансовых методов контроля деятельности органов
государственного управления следует отметить финансовый аудит, аудит
28
Методы государственного финансового контроля: проблемы классификации // Colloquium,
2018. - №8. – С.57-59.
29
Полянская И. В. Сущность, виды, формы и методы государственного финансового
контроля // Наука и образование: проблемы и стратегии развития, 2018. - №1. – С.78-82.