47
надзорной деятельности закрепленных законодательно может привести к тому,
что органы контроля не ограничены определенными границами. Один яркий
пример проявлений несовершенства системы контроля является увеличение
коррупционности государственного управления.
2. Нерешенностью большого количества проблем деятельности органов
контроля управления государственной собственностью.
Важную роль играет данный фактор, обусловленный множеством
проблем:
- проблема чаще всего связана с наличием двух контуров
государственного контроля управления государственной собственностью. Ее
решение по возможности обеспечивается координацией и разграничением
функционирования контрольных органов в этой области согласно
разграничениям функций и полномочий органов законодательной и
исполнительной власти;
- проблема связана с полномочиями органов государственного контроля
по проверке управления государственной собственностью. В большинстве
случаев органов государственного контроля имеет относительно не сложный
доступ к информации о предприятиях до того момента, пока государство
является собственником. В случае изменения юридического статуса
предприятия в ходе акционирования и приватизации возможности свободного
доступа государственных органов к информации и проведения проверки
уменьшаются, так как законодательно-правовые документы, устанавливающие
их полномочия, не включают прямых положений об их праве на проведение
проверки приватизированных и акционированных предприятий[25,c.145].
Данные проблемы и дальнейшее развитие контроля должны идти по
пути современного информационно-аналитического обеспечения контрольной
функции за деятельностью органов государственного управления.
48
3.2 Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
Усиление контроля за органами государственного управления и
повышение профессионального уровня контрольных служб вызывает развитие
демократии и парламентаризма. Постоянно развивающееся общество
мотивирует службы осуществляющие контроль улучшать способы и средства
контроля, вместе с обучением специалистов в данной области. Возможно,
нужно организовывать работу органов осуществляющих контроль так, чтобы
улучшить управляемость в системе органов государственного управления на
всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.
В свою очередь решения, принятые на каком либо уровне, должны строго
исполняться определенными органами власти и должностными лицами. В свою
очередь в системе органов государственного управления не может и не должно
быть бесконтрольных должностных лиц. Исключается осуществление каких-
либо мер, если непрерывно не следить, как именно сделанное соответствует
поставленным задачам.
Совершенствование контрольно-надзорной деятельности относится к
одному из важных направлений стратегического развития Российской
Федерации. Проблематика деятельности по осуществлению контроля на
протяжении нескольких последних лет остается одной из тем ежегодных
посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, а также
часто является темой для обсуждения в обществе и среди экспертов.
На федеральном уровне генерируют механизмы, которые должны
обеспечить большую результативность системы государственного управления
и ее контроля, наряду с этим вносятся предложения о совершенствовании
методов управления.
Важным моментов реформирования в сфере государственного контроля
и надзора стало принятие в 2008 году указа Президента Российской Федерации
«О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при
49
осуществлении предпринимательской деятельности», а также Федерального
закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Последний документ был
разработан и принят как образующий систему нормативный правовой акт в
области исполнения функций органов государственного управления по
контролю и надзору[6].
Следующий момент совершенствования правового регулирования
контрольной деятельности включал принятие ряда радикальных поправок в
Федеральный закон № 294-ФЗ. К более важным отнесены:
- формирование Единого реестра проверок;
- введение «надзорных каникул» для представителей малого и среднего
предпринимательства сроком с 2016 по 2018 годы;
- фиксация принципов применения риск-ориентированного подхода в
контрольной деятельности;
- утверждение взаимодействия между ведомствами для получения
документов и информации при осуществлении контрольно-надзорной
деятельности[6].
Впоследствии работа по совершенствованию контрольной деятельности
проводилась согласно Дорожной карты реформирования контрольно-надзорной
деятельности, утвержденной распоряжением Правительства Российской
Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р. Этот документ является планом
мероприятий, реализуемым федеральными органами исполнительной власти с
привлечением общероссийских общественных объединений предпринимателей,
ведущих научных и экспертных организаций имея целью работы повышение
защищенности охраняемых законом ценностей, снижения издержек субъектов
предпринимательской деятельности, связанных с осуществлением контрольной
деятельности, а также оптимизации ресурсов, затрачиваемых государством на
осуществление указанных функций. «Дорожная карта» включает в себя
78 мероприятий по 9 основным направлениям, в число которых входит
50
внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении
мероприятий по осуществлению контроля, реформирование действующих и
внедрение новых инструментов контрольной деятельности, обнаружение и
ликвидация старых, повторяющих друг друга и избыточных обязательных
требований, и дублирующих друг друга полномочий контрольных органов и
т.д.[11]
В общем, возникшие проблемы нужно начать решать с качественного
обучения кадров, способных качественно осуществлять контроль за
деятельностью органов государственного управления. В данной стези
формировать научные организации или привлекать отдельных авторитетных
ученых для всестороннего теоретического изучения контрольной деятельности.
Рационализировать систему контроля посредствам составления возможно теми
же научными организациями, или специально для этого учрежденными
организациями, актуальной на сегодняшний день системы осуществления
контрольной деятельности, вместе с формированием четкой структуры без
лишних понятий и действий, должна исчезнуть главенствующая роль
государственного контроля и выход на первый план общественного контроля.
Коррупцию, возможно, минимизировать с помощью уже ранее разработанных
нормативных правовых актов и всевозможных государственных программ.
Искоренить в России коррупцию невозможно, даже в области осуществления
контрольной деятельности.
Реформа контрольной (надзорной) деятельности приобрела статус
приоритетной программы в 2016 году. Паспорт программы «Реформа
контрольной и надзорной деятельности» был утвержден 21 декабря 2016 года
по результатам заседания президиума Совета при Президенте России по
стратегическому развитию и приоритетным проектам.
Программа запланирована на срок с декабря 2016 года по 2025 год
(включительно). В настоящее время в реализации программы «Реформа
контрольно-надзорной деятельности» участвуют 12 ведомств: МВД, МЧС,
51
ФАС, ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор,
Ространснадзор, Росприроднадзор, Роструд, Ростехнадзор и ФТС.
Ключевыми целями программы являются следующие:
- уменьшение административной нагрузки на организации и граждан,
занимающихся предпринимательством;
- увеличение уровня качества реализации контрольно-надзорных
функций на всех уровнях государственной власти;
- уменьшение объема ущерба охраняемым законом ценностям, в том
числе сокращение числа смертельных случаев, заболеваний и отравлений,
материального ущерба и проч.
Для достижения целей программы были дополнительно разработаны
8 приоритетных проектов. К ним относятся:
- внедрение риск-ориентированного подхода при реализации
контрольной функции;
- формирование системы оценки результативности и эффективности
контрольно-надзорной деятельности;
- введение системы комплексной профилактики нарушений
обязательных требований;
- ликвидация, похожих друг на друга и избыточных обязательных
требований;
- введение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности
контрольно-надзорных органов;
- введение системы предупреждения, мониторинга и профилактики
коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности;
- формирование и внедрение комплексной модели информационного
обеспечения и систем автоматизации контрольно-надзорной деятельности;
- повышение уровня качества реализации контрольно-надзорных
полномочий на региональном и муниципальном уровнях[2].
52
Для каждого из вышеперечисленных проектов рассчитаны целевые
показатели и сроки достижения, а также список мероприятий, которые должны
быть реализованы в рамках программы.
В ходе реализации данных программы число смертельных случаев,
заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по
контролируемым видам рисков должно снизиться вдвое к концу 2025 года, а
уровень материального ущерба – на 30%. Вместе с этим, к концу 2025 года
вдвое должна снизиться и административная нагрузка на организации и
граждан, реализующий предпринимательскую деятельность.
Что касается, предпринимательской деятельности, то здесь к 2025 году
предстоит актуализировать и привести в систему обязательные требования по
более массовым видам предпринимательской деятельности и по всем видам
контроля и надзора. Одновременно необходимо действовать согласно
принципу, что новое обязательное требование может вводиться только после
отмены двух устаревших.
Согласно, данному проекту по 25 наиболее массовым видам контроля и
надзора будут работать онлайн исчерпывающие перечни обязательных
требований для малого и среднего бизнеса, в соответствии с которыми
проводятся проверки. Личный кабинет предприниматели смогут использовать
как консультанта по перечням обязательных требований, информацию о
проведённых и планируемых контрольных мероприятиях, там же планируется
реализовать и механизм самодекларирования, по средствам электронных писем.
Мероприятия по осуществлению контроля будут проводиться на основе
вероятности причинения ущерба охраняемым законом ценностям и с учётом
истории поведения хозяйствующих субъектов. Планируется уже к 2018 году за
счёт внедрения риск-ориентированного подхода сокращение числа плановых
проверок на 30%. И в 2018 году не менее 90% плановых проверок будут
проходить на объектах высоких категорий риска.
53
В общем, по итогам проведения реформы деятельность органов
осуществляющих контрольно-надзорную деятельность должна быть
переориентирована на предупреждение и профилактику нарушений.
3.3. Оценка эффективности мероприятий по организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
Что касается оценки вышеописанной программы по совершенствованию
организации контроля за деятельностью органов государственного управления,
то ее можно дать только в ходе завершения, а именно сейчас возможно оценить
только ничтожную часть данной программы.
Совершенствование осуществления контроля за деятельностью органов
государственного управления не новое направление административных реформ
в Российской Федерации. В течении последних 15-ти лет эта задача являлась
практически одним из ключевых путей улучшения качества государственного
управления в целом. Первым направленным на это стал Федеральный закон «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)» принятый в 2001 году. В
законе были рассмотрены принципиально новые требования, к которым
относится ведение журналов проверок на предприятиях, а также определены
требования к проведению и оформлению результатов контрольных
мероприятий, нужно отметить, что в целом воплощение данного Закона не
снизила существенно административных барьеров, в частности из за высокой
фрагментации нормативной правовой базы в сфере государственного
осуществления контроля. В ходе воплощения в жизнь Концепции
административной реформы 2006 – 2008 гг., из за ограничений, обнаруженных
в правоприменительной практике Федерального закона № 134-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
противодействия незаконным финансовым операциям» [7], был разработан и
принят основательно новый федеральный закон, который был направлен на
54
осуществление гарантий защиты законных прав хозяйствующих субъектов при
осуществлении государственного контроля и муниципального контроля, таким
законом стал Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля и муниципального контроля». Им учитывается
совокупность требований, необходимых для ограничения габаритов
контрольной деятельности (а именно, составление плана проверок и
координирование их с органами прокуратуры, введение периодичности
проверок), так и на защиту прав и законных интересов лиц подвергающихся
контролю (выявление перечня основательных нарушений в ходе проведения
проверок). Нужно отметить, что стабильный анализ правоприменительной
практики данного Закона демонстрирует, что в жизни его положения не оказали
должного влияния ни на уменьшения уровня риска от деятельности субъектов
подвергаемых контролю, ни на административные издержки бизнеса,
связанные с контрольной деятельностью государства. В связи с этим общая
тенденция к сокращению числа проверок, влияние этого Закона на
деятельность субъектов подвергающихся контролю по средствам уменьшения
количества проверок были практически были сведены к минимуму еще
в 2012 г. Факторы, обуславливающие причины малого эффекта от воплощения
в жизнь данного Закона:
1. Требования Закона не распространялись вообще на определенное
количество видов государственного контроля (например, на налоговый), а еще
на некоторое количество видов распространялись частично; уже с первого года
реализации Закона установилась тенденция к повышению числа видов
контрольной деятельности с частичным распространением требований, что
стало следствием определения исключений и особенностей в части
большинства видов государственного контроля.
2. Проблемы соотношения проверок и дистанционного контроля, а
также соотношения положений данного Закона с процессом
административного расследования, обнаруженные еще на ранних этапах
55
реализации данного Закона остались нерешенными. Такие трудности лишают
хозяйствующих субъектов возможности защиты своих интересов в судебном
порядке: при предоставлении предпринимателями доказательств нарушений
требований к процессу проверок, определенных Законом, суды зачастую
«переквалифицируют» проверку в административное расследование и
фактически подтверждают ее итоги. Данная практическая деятельность
подтверждает то, что несмотря на свое наименование Закон так и не смог стать
средством защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля,
муниципального контроля, а чаще нарушения его требований не имеют
последствий для допускающих эти нарушения должностных лиц. Бесспорно,
данные проблемы, обусловленные областью регулирования указанного
Федерального закона и его правоприменительной практической деятельностью
не дают возможность увеличить качество результатов и эффективность
контрольной деятельности. Основная причина - это отсутствие значительного
оказания влияния на развитие законодательства в области государственного
контроля на положение делового климата и качество государственного
управления в общем является отсутствие очень точного понимания места и
роли контрольной деятельности в общей структуре государственного
управления, вклада осуществления контрольных функций при достижении
конечных общественно значимых целей реализации государственной политики
в определенной области, и, как результат, отсутствие должной мотивации к
достижению таких конечных итогов[8].
Никак не определены в современном законодательстве цели исполнения
государственной контрольной деятельности. Разрабатываемым на сегодняшний
день проект федерального закона «Об основах государственного и
муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» определяется
основная цель органов, исполняющих контрольную деятельность на
государственном и муниципальном уровнях, является устранение вреда
охраняемым законом ценностям с помощью обеспечения соблюдения
56
гражданами и организациями неотъемлемых необходимых условий. Цель
является недостижимой в представленная формулировке, так как уменьшить
вред охраняемым законом ценностям полностью не возможно; возможно
только уменьшение рисков (вероятности) причинения такого вреда и
минимизировать его размеры. Появляются трудности и с трактовкой
«охраняемых законом ценностей». В редакции законопроекта к подобным
ценностям относят «жизнь и здоровье граждан, нравственность, реализацию
всеми гражданами и организациями обязанностей по уплате налогов, сборов,
таможенных и других обязательных платежей, сохранность животных,
растений, иных объектов окружающей среды, объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры организаций, имущества, установленного
порядка реализации государственной власти и местного самоуправления,
обороноспособность страны, безопасность и экономические интересы
государства, стабильность финансового сектора»[32,c.90].
Учитывая значительное число контрольных функций. В
рассматриваемом законопроекте «Об основах государственного и
муниципального контроля в Российской Федерации» только на уровне
федерации выделяется более 150 видов государственного контроля на первой
стадии организации системы оценки результативности и эффективности
контрольной деятельности нужна ревизия (в том числе укрупнение) видов
контроля, а также ревизия неотъемлемых условий, являющихся предметом
контрольной деятельности. При этом главными показателями необходимости
сохранения того или иного вида государственной контрольной деятельности
должны стать: наличие достаточно охраняемой ценности, риск причинения
вреда которой сможет помочь уменьшить определенный вид контрольной
деятельности, а также присутствие травильной связи между реализацией
контрольной деятельности и процессом уменьшения таких рисков.
Согласно статистике 2014 года на федеральном уровне лишь 3,3%
внеплановых проверок были проведены по фактам нарушений, связанных с
риском причинения вреда, 0,7% – по фактам причинения вреда. Нужно