17
форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных
структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.
Как глава государства, Президент представляет Россию внутри страны и
в международных отношениях.
Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само
место в Конституции главы о Президенте. Она открывает перечень глав,
посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В
прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о высших
представительных органах. Это было закономерно, ибо в ней Президент
определялся в качестве главы исполнительной власти.
Место, которое занимает в ныне действующей Конституции глава о
Президенте, является правовым доказательством, подтверждающим в прямой
форме то, что Президент не включается непосредственно ни в одну из трех
ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную.
Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи
обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти России.
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью (ст.
91 Конституции). Содержание неприкосновенности Президента в Конституции
не раскрывается, в отличие от неприкосновенности депутатов.
Такая формула свидетельствует о высокой степени защиты Президента,
который получил свои властные полномочия от народа на основе свободных
выборов.
Как отметил Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 июля
2000 г. по делу о толковании статей 91 и 92 (ч. 2) Конституции в их
взаимосвязи, Президент является постоянно действующим органом
государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный
глава государства и никто не может присваивать его властные полномочия
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 № 12-П «По делу о
толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской
18
Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской
Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять принадлежащие ему полномочия» // «Собрание законодательства
РФ», 17.07.2000, № 29, ст. 3118..
Неприкосновенность Президента, а также другие правовые средства
обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом
принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность
функционирования института главы государства.
Однако неприкосновенность Президента нельзя трактовать как
абсолютную.
Предусмотрена в Конституции возможность отрешения Президента от
должности.
Конституционный Суд указал в названном Постановлении, что
досрочное прекращение полномочий Президента, в случае стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия, может произойти вопреки согласию Президента.
В федеральных округах власть президента РФ представлена институтом
полномочных представителей.
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О
полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе" О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе: Указ Президента 13 мая 2000 г. N 849 (в ред. от 19 января
2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2010. N 4. Ст.
369.. в целях обеспечения реализации Президентом России своих
конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности
федеральных органов государственной власти и совершенствования системы
контроля над исполнением их решений институт полномочных представителей
Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт
полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и
19
учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный,
Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный [4, стр. 69].
19 января 2010 года Указом президента Д. Медведева была изменена
система федеральных округов, и из Южного федерального округа был выделен
Северо-Кавказский федеральный округ О внесении изменений в перечень
федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской
Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской
Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 19
января 2010 г. N 82 // Собрание законодательства РФ. 2010. N 4. Ст. 369..
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах
совместно с аппаратами полномочных представителей и в совокупности
образуют единые территориальные государственные органы вертикали
президентской власти. Выступая структурными элементами своеобразного
государственного образования - президентуры, аппараты полномочных
представителей в конечном итоге способствуют реализации конституционных
полномочий Президента Российской Федерации на межтерриториальном и
региональном уровнях. Имеются достаточные основания полагать, что по
своей юридической природе полномочные представители вместе с аппаратами
полномочных представителей являются рабочими, вспомогательными
аппаратами главы государства на местах общей компетенции.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему
федеральных органов исполнительной власти входят федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению
исполнения полномочий указанных федеральных государственных органов,
относится к гражданской службе Российской Федерации.
20
Для органа государственной власти характерно то, что он создается для
осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности
российского государства.
Так из определения Федерального Собрания как парламента следует, что
этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и
воли российского народа, который являйся носителем суверенитета и
единственным источником власти в стране. Исходя из принципа разделения
властей, российский парламент представляет законодательную ветвь
государственной власти в России. Главная функция – законотворческая
деятельность.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и
Государственной Думы. Депутаты Госдумы избираются населением, а членами
Совета Федерации (в соответствии с новым законом о порядке формирования
СФ) являются представители законодательных и исполнительных органов
регионов (или их нынешние главы до истечения полномочий).
Необходимо отметить, что первоначально статус Совета Федерации был
определен таким образом, что по способу своего формирования он нарушал
принцип разделения властей и требования к профессионализму парламентской
деятельности. В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов
федерации, для которых деятельность на постоянной основе в Совете
Федерации, как правило, просто невозможна [5, стр. 50].
К ведению Совета Федерации относится:
1) утверждение изменения границ между субъектами Российской
Федерации;
2) утверждение Указа Президента о введении военного и чрезвычайного
положения;
3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил;
4) назначение выборов Президента;
5) отрешение Президента от должности;
21
6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного
Суда, Высшего Арбитражного Суда;
7) назначение и освобождение от должности Генерального прокурора.
Среди полномочий Государственной Думы, закрепленных в
Конституции, можно выделить:
1) дачу согласия Президенту на назначение Председателя
Правительства;
2) решение вопроса о доверии Правительству;
3) назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Центрального банка;
4) объявление амнистии;
5) выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от
должности.
В Конституции закреплено право обеих палат контролировать
деятельность правительства. Для этого создана Счетная палата Федерального
Собрания. Госдума заслушивает отчет правительства об исполнении
федерального бюджета и отчеты министров по актуальным вопросам.
В современной экономической жизни России, в ее развитии все
большую роль играют субъекты Федерации. Каждая область в соответствии с ч.
1 ст. 65 Конституции Российской Федерации находится в составе Российской
Федерации в качестве субъекта Российской Федерации. Вхождение области в
состав Российской Федерации на правах ее субъекта фиксируется и в Уставе
(Основном Законе) области.
Создание системы органов государственной власти субъектов
Федерации предусматривается рядом статей российской Конституции (ст. ст. 5,
11, 72, 77, 78), федеральными законами, конституциями и уставами субъектов и
иными региональными законами. В некоторых регионах России принимаются
специальные законы о системе органов государственной власти
соответствующих субъектов.
22
Содержание ст. 2 Закона об общих принципах организации
законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ демонстрирует один из многочисленных подходов законодателя к
толкованию категории «система органов государственной власти» (в данном
случае в «горизонтальном» отношении, с позиций принципа разделения
властей в субъектах Федерации). В то же время конституционный принцип
разделения властей представлен здесь в усеченном виде. В данной статье
Закона прямо не указана одна из трех ветвей государственной власти –
судебная власть.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, система
органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя
как высшие региональные органы власти (законодательные и исполнительные),
так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы
административно-территориальных единиц, предусмотренных
административно-территориальным устройством субъекта. При этом местные
органы государственной власти не могут быть образованы на уровне
муниципальных образований, где публичная власть осуществляется
посредством местного самоуправления Ишеков, К.А., Тюрин, П.Ю., Черкасов
К.В. Комментарий к федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». - 2-е изд. - М.: Инфра-М., 2007. С. 156 [6, стр. 200].
Законодательная власть представлена в субъектах РФ Законодательным
собранием области, которое вправе законодательствовать по всем вопросам,
отнесенным к компетенции субъекта РФ и требующим законодательного
урегулирования. Исполнительная власть - Главой администрации области,
высшим должностным лицом исполнительной власти; заместителями
Губернатора области, структурными подразделениями: управлениями,
комитетами, отделами.
23
Глава 2. Проблемы и пути совершенствования аппарата
государственной власти Российской Федерации
2.1 Проблемы аппарата государственной власти
Следует признать, что, несмотря на непродолжительный исторический
опыт президентской практики в России, эффективность функционирования
Президента Российской Федерации как института главы Российского
государства во многом определяется способностями, желаниями, а то и
физическими возможностями конкретного государственного деятеля.
Что же касается других институтов президентской власти, институтов
парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс
правового закрепления их государственно-властной практики еще впереди.
Для управления страной, особенно в сложные периоды, при
радикальных преобразованиях, вообще для нормального течения
государственных дел требуется, чтобы были единые цели у законодательной и
исполнительной властей, общий стратегический курс, тесная координация их
работы, даже объединение их усилий. Требуется как минимум два-три
варианта развития государственных институтов при обязательной научной
политико-правовой оценке последствий каждого. Все более очевидным
становится вывод о строго последовательных этапах продолжения
конституционной и административной реформы.
При определении целей реформ необходимо решить, можно ли
осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции,
т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной
власти либо на основе разработки необходимых законов и подписания
политических соглашений между главными субъектами государственной
власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного
Закона, федерального законодательства и законодательства субъектов
Федерации.
Конституция Российской Федерации в части регулирования
управленческих отношений обладает значительным потенциалом детализации.
24
Из этого тезиса выводится презумпция «неприкосновенности» Конституции РФ
на ближайшую историческую перспективу. Это возможно, но сохраняет
неразрешенными те неточности в регулировании системы исполнительной
власти в России, которые стали почти общепризнанными Авакьян С.А.
Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД; Сашко.
2000. С. 215 - 226.. Подобная неприкосновенность предполагает выработку
общего понимания управленческой модели Барциц И.Н. Конституционно-
правовое обеспечение реформы государственного управления //
Конституционное и муниципальное право. 2007. - N 24. С. 66.
Главной проблемой является, что пока не получили своего развития
такие новые, современные и, возможно, перспективные направления научного
поиска института государственной службы, как:
– критерии, показатели и методы оценки эффективности
государственной службы;
– новые методы управления государственной службой;
– оптимизация численности государственной службы;
– направления повышения доверия населения к институту
государственной службы [7, стр. 190].
2.2 Пути совершенствования аппарата государственной власти в России
Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего,
путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов, и в первую
очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения
изменений и дополнений в Федеральные конституционные законы о
Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской
Федерации. Для становления органов государственной власти необходим закон
о федеральных органах исполнительной власти.
Для развития системы органов государственной власти большое
значение имеет закон о высшем органе законодательной власти - Федеральном
Собрании Российской Федерации. Инициативные законопроекты,
разработанные в разное время депутатами Государственной Думы, научными
25
организациями, не дали окончательного результата. Акт отсутствует по
настоящее время. Тем не менее, определенные сдвиги имеются. Председателем
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации была
создана рабочая группа для разработки проекта Федерального закона о
Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. В результате был
разработан соответствующий законопроект, основной идеей которого является
детализация и развитие положений Конституции Российской Федерации о
парламенте, обеспечение необходимого объема правового регулирования
парламентской деятельности. Одна из задач данного законопроекта - дать
необходимый импульс парламентским процедурам, которые сегодня
сосредоточены в регламентах палат. Проблема же состоит в том, что участники
законодательного процесса, не являющиеся членами палат парламента,
высказывают сомнения относительно распространения регламентных норм на
их действия. Для решения этого вопроса в законопроекте часто и достаточно
обширно очерчен круг лиц, на которых он распространяет свое действие:
Совет Федерации, Государственная Дума; члены Совета Федерации; депутаты
Государственной Думы; органы государства, которые формируют парламент;
органы, подлежащие парламентскому контролю; органы и должностные лица,
деятельность которых может подвергаться парламентским расследованиям;
внутренние органы парламента, их должностные лица, аппарат палат
парламента, сотрудники аппарата, министерства и ведомства, обеспечивающие
деятельность парламента, а также другие государственные органы и
должностные лица, связанные с деятельностью парламента. Новеллой
законопроекта является особый статус парламентской службы и
парламентских служащих.
Несомненно, с помощью принятия пакета упомянутых законов можно
серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов
государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих
моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые
нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно
26
жестко зафиксированы в Конституции Барциц И.Н. Конституционно-правовое
обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и
муниципальное право. 2007. - N 24. С. 67.
В институциональном плане исключительно важно развитие
конституционно-правовой системы России. Это обусловило линию на
модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении
реформы системы управления в стране. При ответственном подходе к этой
проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу
модернизации системы государственного управления в России. Структурно она
может состоять из следующих компонентов:
– определение объективных оснований и субъективной природы
российской модели государственного управления, без чего нельзя ничего ни
использовать, ни имплантировать из зарубежного и собственного
исторического опыта;
– обоснование, исходя из этого, ресурсно-обеспеченных целей
государственного управления, которые не только создали бы желаемое
будущее, но и исходили бы из реальных и наличных ресурсов, ведущих к
реализации целей;
– установление адекватных природе и целям функций
государственной власти и построение под властную триаду целостной
организационной структуры государственного управления;
– формирование процессуальных, регламентных и технологических
элементов, придающих государственному управлению общественную
направленность и научную достоверность [8, стр. 18].
Это должна быть именно программа модернизации субъекта
государственного управления, всей системы органов государственной власти,
прежде всего органов исполнительной власти. В рамках этой программы
надлежит: