46
работ, указывается предварительный, текущий и последующий контроль как
форму контрольно-надзорной деятельности. Что естественно не допустимо.
53
Определение понятия формы контроля (надзора), по мнению Ф.Ф.
Бутынец, является внешнее выражение определенных действий, совершаемых
субъектами контроля в отношении объекта контроля (надзора).
54
Именно такое
определение в большей степени соответствует философскому толкованию
рассматриваемой категории форма.
По мнению С.Ф. Гусейнова, отличительной чертой формы
государственного контроля и надзора, является то, что контрольная
деятельность органа исполнительной власти всегда заканчивается составлением
правоприменительного акта, который обязателен к исполнению.
55
Следует указать, что далеко не во всех нормативно-правовых актов РФ
есть конкретное указание, какими формами обладает тот или иной контроль
(надзор).
Одним из примеров закрепления форм государственного контроля в
законодательном акте служит п. 4 Приказа министерство регионального
развития РФ № 162. В данном нормативно-правовом акте указывается, что
контрольные функции осуществляется в формах систематического наблюдения
и анализа полученной информации, а также путем проведения плановых и
внеплановых проверок.
56
Под проверкой следует понимать совокупность проводимых органом
государственного контроля (надзора) в отношении подконтрольного
(поднадзорного) объекта мероприятий, действий, по контролю в результате
которой дается оценка соответствия осуществляемой ими деятельности,
53
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е.Ю. Грачева
[Электронный ресурс] URL: https://www.twirpx.com/file/1698750/ (Дата обращения: 18.08.2018).
54
Бутынец Ф.Ф. Организация и проведение ревизий в условиях механизации учета в потребкооперации / Ф.Ф.
Бутынец [Электронный ресурс] URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01007665036 (Дата обращения: 18.08.2018).
55
Гусейнова С.Ф. Формы и методы государственного контроля и надзора за соблюдением трудовых прав
несовершеннолетних / С.Ф. Гусейнова // Молодой ученый. – 2015. – №15. – С. 453-455.
56
Приказ Минрегиона России от 9.04.2012 г. № 162 «Об утверждении Порядка осуществления
уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации контроля за
соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере
управления многоквартирными домами» (Зарегистрировано в Минюсте России 16.05.2012 № 24175) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
47
установленным правовым требованиям.
Из представленного нормативно-правового акта ясно, что проверка
может быть, как плановая, так и внеплановая.
Предметом плановой проверки выступает соблюдение подконтрольным
(надзорным) объектом установленных федеральными законами, законами
субъектов РФ и другими нормативно-правовыми актами требований.
Проведение плановой проверки не может быть чаще, чем один раз в три
года, это и является основным отличием от внеплановой проверки. Орган
исполнительной власти составляет ежегодный план таких проверок, таким
образом, плановая проверка не является неожиданным явлением для
подконтрольного объекта, тем самым достигается защита прав
предпринимательской деятельности. Исключением сроков плановой проверки
является предпринимательская деятельность в сфере здравоохранения,
образования и в социальной области. Таким образом, достигается баланс между
социально значимыми правами общества и предпринимателями.
Отличием в предмете внеплановой проверки является выполнение
предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение
мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан,
вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности
государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения
такого вреда.
Основанием проведения внеплановой проверки является поступившее
обращение граждан в орган, а также нарушение сроков устранения нарушений
по ранее выданным предписаниям органов исполнительной власти.
Законодательное регулирование указанных проверок осуществляется
многочисленными нормативно-правовыми актами, но основной закон является
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
48
контроля (надзора) и муниципального контроля»
57
.
Продолжая рассматривать формы государственного контроля (надзора)
необходимо рассмотреть законодательство, которое прямо не указывает, на те
или иные мероприятия как форму государственного (регионального) контроля,
но, тем не менее, из вытекающего смысла общего понимания данной категории.
Так, в Постановлении правительства Московской области от 30 декабря
2014 г. № 1195/51
58
, устанавливаются следующие требования к организации и
осуществлению регионального государственного контроля в отношении
поставщиков социальных услуг:
- проведение плановых и внеплановых проверок в виде документарных
и выездных проверок;
- систематическое наблюдение за исполнением обязательных
требований;
- анализ и прогнозирование состояния исполнения требований
законодательства Российской Федерации и Московской области в сфере
социального обслуживания при осуществлении поставщиками социальных
услуг своей деятельности.
Результатом такого систематического наблюдения за исполнением
обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения
требований законодательства РФ будет формирование статистической
отчетности, а также составление доклада уполномоченных законодательно лиц
по проведению данной формы регионального контроля (надзора).
Проведение тех или иных контрольно-надзорных мероприятий должно
четко регламентироваться законодательством РФ, так как отсутствие таких
регламентов неизбежно приведет к ущемлению прав подконтрольного объекта,
а подчас и произволу государственных структур. В этом подходе согласимся с
57
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
58
Постановление Правительства МО № 1195/51 от 30 декабря 2014 г. «Об утверждении Порядков
предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в Московской области и признании
утратившими силу некоторых постановлений Правительства Московской области в сфере социального
обслуживания населения» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
49
мнением Н.А. Игнатюк
59
, которая настаивает, что любая административная
процедура должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она
имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения,
результат, может исполняться только лицом с определенным должностным
положением. Указывая, что последовательность и содержание различных
функций при реализации их будет различны.
Один из видов процедуры осуществления государственного контроля и
надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
или правовая организация их деятельности, является административное
исполнительство.
Процедурные действия, связанные с государственным контролем и
надзором органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
как правило, закрепляются в законодательстве в виде административных
регламентов, приказов и ведомственными инструкциями.
Нормотворчество исполнительных органов власти субъектов РФ в части
осуществление процедур, а также их непосредственное проведение,
направленных на реализацию контрольно-надзорных функций, осуществляется
на основании Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»
60
.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование методов, форм и
процедур осуществления государственного контроля и надзора органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется:
- Конституцией РФ (как принципы деятельности органов
исполнительной власти);
- Федеральным законом № 294 от 26.12. 2008 г.;
59
Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации / Н.А. Игнатюк
[Электронный ресурс] URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01000646822 (Дата обращения: 18.08.2018).
60
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
50
- федеральными и региональными нормативно-правовыми актами;
- вспомогательными подзаконными актами в виде административных
регламентов, внутренних инструкций, приказов и других.
2.2 Организация контроля за деятельностью органов государственного
управления общественными организациями Московской области
Механизм обеспечения контроля со стороны гражданского общества за
деятельностью государственно-властных структур базируется одновременно на
нескольких конституционно-правовых ценностях.
Во-первых, в ст. 33 Конституции Российской Федерации
продекларировано
61
, что граждане Российской Федерации имеют право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Во-вторых, частью 2 ст. 24 «основного закона государства» на органы
государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность
обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы
62
.
Примечательно, что отношения в области осуществления населением
контроля за работой различных государственных институтов имеют разную
степень правовой регламентации.
Органом, специально уполномоченным на осуществление
общественного контроля за деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, является Общественная палата
Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г.
№ 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»
63
, Общественная
61
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (последняя редакция) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
62
Там же.
63
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (последняя
редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
51
палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности
граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений
некоммерческих организаций.
В соответствии с Уставом Московской области (ст. 29, ч. З), систему
органов государственной власти Московской области составляют
64
:
- Московская областная Дума – законодательный (представительный)
орган государственной власти Московской области;
- губернатор Московской области – высшее должностное лицо
Московской области;
- правительство Московской области – высший исполнительный орган
государственной власти Московской области;
- нейтральные исполнительные органы государственной власти
Московской области, образуемые в соответствии с законом Московской
области о схеме управления Московской областью;
- территориальные исполнительные органы государственной власти
Московской области, образуемые в соответствии с законом Московской
области о схеме управления Московской областью;
- уставной суд Московской области.
Государственный контроль над Московской областной Думой
осуществляет аппарат Московской областной Думы. Деятельность губернатора
Московской области контролирует областная Дума и президент России.
Государственный контроль над правительством Московской области
осуществляется органами различных ветвей власти.
Центральным исполнительным органом государственной власти
Московской области специальной компетенции, осуществляющим на
территории Московской области исполнительно-распорядительную
64
Устав Московской области (подписан Губернатором МО от 11.12.1996 № 55/96-03, принят решением
Мособлдумы от 05.11.1996 № 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы
Администрации МО от 04.12.1996 № 6/112) (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
52
деятельность в сферах контроля, является Главное контрольное управление
Московской области.
Государственный контроль осуществляется в отношении центральных и
территориальных исполнительных органов государственной власти
Московской области, органов местного самоуправления муниципальных
образований Московской области, подведомственных органов исполнительной
власти или органов местного самоуправления муниципальных образований
Московской области, организаций, предоставляющих и (или) участвующих в
предоставлении государственных и муниципальных услуг,
многофункциональных центров предоставления государственных и
муниципальных услуг Московской области.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства занимает одно из важнейших
мест в отраслях инфраструктуры, образуя жизнеобеспечивающую основу
муниципальных образований и реализуя социальные функции в процессе
экономической деятельности своих хозяйствующих субъектов. Жилищно-
коммунальные услуги – совокупность различных видов деятельности,
направленных на ресурсоснабжение дома, обеспечение исправного
технического состояния, а также решение других вопросов комфортного
проживания. Эффективное функционирование жилищно-коммунального
хозяйства – одна из важнейших задач в деятельности, как обслуживающих
организаций, так и контролирующих их деятельность государственных
организаций.
В соответствии со ст. 15 Жилищного Кодекса Российской Федерации
65
(далее – ЖК РФ), жилое помещение это изолированное помещение,
являющееся недвижимым имуществом и подходящее для постоянного
проживания граждан (отвечает установленным техническим и санитарным
нормам и правилам). Жилыми помещениями могут быть: жилой дом, часть
жилого дома, квартира, часть квартиры, комната. Все жилые помещения
65
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (последняя редакция) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
53
представляют жилищный фонд, который может быть частным,
государственным, муниципальным.
Жилищно-коммунальное хозяйство обеспечивает функционирование
инженерной инфраструктуры жилого микрорайона в городах и создает условия
комфортного проживания. Жилищно-коммунальные организации назначают
людей ответственных за жилищно-коммунальные услуги и обслуживание сетей
общественного пользования. По мнению З.Б. Дондокова
66
, жилищно-
коммунальное хозяйство одно из социально значимых отраслей экономики
страны.
В экономической литературе нет единого толкования жилищно-
коммунального хозяйства. Под этим мы можем понимать совокупность
различных видов деятельности направленных на ресурсоснабжение дома,
получение соответствующего технические условия и другие проблемы,
комфортной жизни людей.
Контроль в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг
подразделяется на следующие виды: государственный жилищный надзор,
муниципальный жилищный контроль, общественный жилищный контроль,
прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-
коммунального хозяйства.
Для урегулирования вопросов, возникающих в сфере нарушения
жилищных прав граждан, Правительством Российской Федерации был
установлен порядок осуществления государственного контроля и надзора и
созданы соответствующие службы и инспекции.
Так, в результате поправок в ст. 20 ЖК РФ от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального
66
Дондоков З.Б. Стратегическое планирование развития жилищно-коммунального хозяйства региона:
особенности проблемы и перспективы / З.Б. Дондоков, Ж.Э. Бадмажапова // Современные проблемы науки и
образования. – 2014. – № 6. – С. 360-365.
54
управления»
67
была сформулирована концепция государственного жилищного
надзора.
Подразумевалось и понимание, деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по предупреждению, выявлению и
пресечению нарушений органами местной автономии права, индивидуальных
предпринимателей и граждан, созданное на основе жилищного
законодательства, законодательства об энергосбережении, высокой
энергетической эффективности требованиях, включая использованием и
сохранностью жилищного фонда, независимо от форм собственности Фонда
капремонта создания и деятельности юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, управление многоквартирными домами, оказывающих
выполнение услуг (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего
имущества в многоквартирных домах, коммунальных услуг и других
необходимых требований посредством организации и проведения проверки
указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской
Федерации мер по пресечению и или устранению нарушений в деятельности
уполномоченных органов исполнительной власти, систематического
наблюдения за исполнением обязательных требований, анализу и
прогнозированию состояния исполнения
68
.
Такое же толкование термина государственный жилищный надзор было
дано в работе В.Г. Истомина о государственном жилищном надзоре и
муниципальном жилищном контроле
69
.
Согласно Положению о государственном жилищном надзоре,
утвержденному постановлением правительства Российской Федерации от 11
июня 2013 года «О государственном жилищном надзоре»
70
, государственный
67
Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального управления»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
68
Там же.
69
Истомин В.Г. Государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль: теория, практика
и проблемы взаимодействия / В.Г. Истомин // Муниципалитет: экономика и управление. – 2014. – № 4(9). – С.
103.
70
Постановление Правительства РФ от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре» (последняя
редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
55
жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке,
установленном высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации посредством:
- организации и проведения проверок выполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими
лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных
требований;
- принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации
мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений;
- систематического наблюдения за исполнением обязательных
требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных
требований при осуществлении органами государственной власти, органами
местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Порядок осуществления государственного жилищного надзора включает
в себя
71
:
- наименование органа государственного жилищного надзора;
- структуру органа государственного жилищного надзора и порядок
организации его деятельности;
- полномочия и функции органа государственного жилищного надзора;
- перечень должностных лиц органа государственного жилищного
надзора, являющихся государственными жилищными инспекторами, и их
полномочия;
- порядок раскрытия органом государственного жилищного надзора
информации о результатах проводимых проверок соблюдения обязательных
требований, а также об эффективности государственного жилищного надзора;
71
Истомин В.Г. Государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль: теория, практика
и проблемы взаимодействия / В.Г. Истомин // Муниципалитет: экономика и управление. – 2014. – № 4(9). – С.
103.