5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .... 8
1.1 Сущность и понятие контроля за деятельностью органов
государственного управления ............................................................................ 8
1.2 Правовая основа контроля за деятельностью органов государственного
управления ......................................................................................................... 16
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В МУРМАНСКОЙ
ОБЛАСТИ .............................................................................................................. 30
2.1 Характеристика Правительства Мурманской области............................ 30
2.2 Анализ организации контроля в Правительстве Мурманской области 42
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В
МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ ................................................................................ 57
3.1 Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Мурманской
области ............................................................................................................... 57
3.2 Оценка социально-экономической эффективности ................................ 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 71
ПРИЛОЖЕНИЕ ..................................................................................................... 76
6
ВВЕДЕНИЕ
Одной из актуальных проблем государственного управления и
административного права является совершенствование системы
государственного контроля.
Контроль за деятельностью органов власти является неотъемлемым
элементом деятельности государства.
На сегодняшний день становятся наиболее актуальными вопросы
организации контроля за деятельностью органов власти. Без
соответствующих контрольных процедур невозможно оценить
эффективность деятельности органа власти.
Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена
ее направленностью на процесс совершенствования организации контроля за
деятельностью органов власти Мурманской области.
Степень разработанности темы. Проблема контроля управления за
деятельностью органов власти находится в центре внимания отечественных
исследователей (Баранова М. Л. [20], Гусейновой С. Ф. [22], Туровской В.А.
[28] и др.). Однако анализ существующих исследований в области
организации контроля за деятельностью органов власти показал, что уровень
имеющейся теоретической и эмпирической разработки не раскрывает
особенности государственного контроля в полной мере за деятельностью
органов власти и на примере исполнительных органов власти субъектов
Российской Федерации.
Цель выпускной квалификационной работы – разработка
предложений по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов власти Мурманской области и оценка их социально-
экономической эффективности.
Актуальность и цель определили задачи выпускной
квалификационной работы:
7
изучить теоретические и правовые основы организации контроля
за деятельностью органов власти;
осуществить анализ деятельности Правительства Мурманской
области;
осуществить анализ организации контроля в Правительстве
Мурманской области;
разработать мероприятия по совершенствованию организации
контроля за деятельностью органов власти Мурманской области;
оценить социально-экономическую эффективность мероприятий.
Объект исследования – государственный контроль за деятельностью
органов власти.
Предмет исследования – процессы организации контроля за
деятельностью органов власти Мурманской области.
В ходе выполнения выпускной квалификационной работы применялись
такие методы как: сравнение, научное наблюдение, метод изучения
нормативных правовых актов и публичных документов, метод экспертного
ранжирования, метод построения графических схем и расчета показателей.
Информационной базой исследования выступили труды
отечественных ученых в сфере государственного контроля за деятельностью
органов власти (Баранова М.Л., Гусейновой С.Ф., Липунцовой А.В. и др.) а
также нормативно-правовые акты.
Практическая значимость исследования заключается в разработке
практических предложений по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов власти в Правительстве Мурманской области.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников и приложения.
Исследование включает в себя 10 таблиц и 8 рисунков.
Общий объем выпускной квалификационной работы составил – 75
страниц.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и понятие контроля за деятельностью органов
государственного управления
Государство осуществляет контроль в различных сферах деятельности:
финансовом, бюджетном, административном и других.
Государственный контроль осуществляются как над внутренними так и
над внешними элементами системы государственного управления.
Государственный контроль на микроуровне позволяет отслеживать
исполнение действующих нормативных правовых актов и проводить оценку
эффективности отдельных решений, а на макроуровне – оценивать в целом
эффективность проводимой государственной политики.
Исследование научной литературы и современных правовых актов
показало, что единого правового акта, который бы закреплял хотя бы основы
деятельности государства по контролю за деятельностью органов власти в
Российской Федерации на сегодняшний день нет.
В специализированной научной литературе в ряде случаев под
термином «контроль» понимается сравнение фактических явлений и
процессов, которые происходят в контролируемой деятельности с
установленными требованиями
1
.
Другими словами контроль представляет собой совокупность действий
органов власти, которые включают в себя наблюдение за законностью и
1
Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под ред. Н.И. Захарова. — М.:
ИНФРА-М, 2014. — С. 76.
9
целесообразностью деятельности, оценку ее с научных, организационно-
технических, правовых и социально-политических позиций
2
.
По мнению В.А. Туровская, контроль – это «регулярный способ
наблюдения, проверки и анализа результатов деятельности объекта с
последующей корректировкой при обнаружении отклонений»
3
.
Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатам
заданным целям и параметрам.
Таким образом, контроль можно определить, как определенную
систему проверки и наблюдения процесса функционирования объекта с
целью устранения отклонений от заданных параметров.
Государственный контроль – это аналитическая, сравнительная и
государственно-властная деятельность уполномоченного органа
исполнительной власти и его территориальных органов, осуществляемая в
отношении подчиненных ему субъектов
4
.
Государственный контроль заключается в выяснении органами
исполнительной власти соответствия деятельности подконтрольных им
субъектов нормативно-правовым актам и предписаниям и непосредственном
принятии мер по устранению возникающих отклонений в деятельности
подконтрольных объектов.
Сущность государственного контроля заключается:
в деятельности специально уполномоченных органов и
должностных лиц в пределах установленной компетенции;
2
Минченко О.С. Контрольно-надзорные функции и государственные услуги: взаимосвязь
понятий // Государственное управление. Электронный вестник. – 2013. – № 37. – С. 45.
3
Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора (на примере федерального
государственного контроля и надзора) // Юридическая наука и практика: Вестник
Нижегородской академии МВД России. – 2015. – № 3(31). – С. 232.
4
Трудовое право России : учебник для бакалавров / под общ. ред. Е. Б. Хохлова, В. А.
Сафонова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2013. — С. 258.
10
в получении достоверной и полной информации о состоянии
законности в подконтрольном объекте;
в состоянии подчиненности по отношению к субъекту
контрольной деятельности;
в выявлении условий и причин, которые способствуют
совершению правонарушений, их устранении и нейтрализации;
в принятии мер по привлечению ответственных лиц виновных в
нарушении законности и дисциплине;
в организации наиболее эффективного и рационального режима
функционирования подконтрольного объекта.
В соответствии с данными положениями можно отметить основные
характеристики государственного контроля.
Характерные черты государственного контроля:
объектом государственного контроля выступает зачастую
законность и целесообразность действий контролируемого субъекта;
орган государственного контроля и субъект контроля находятся в
подконтрольности/подчиненности;
органы контроля обычно наделены особым правом отменять
решения контролируемого;
возможность контролируемого органа власти оказывать на
субъект административных воздействий в виде мер, направленных на
устранение отклонений в деятельности субъекта.
Зачастую термин «государственный контроль» отождествляется с
«государственным надзором». В законодательстве РФ данные термины
объединены (например, «санитарно-эпидемиологический надзор (контроль)»,
«государственный контроль (надзор)») и представляются в виде двуединого
явления, по мнению некоторых исследователей, употребление данных
понятий в качестве синонимов является ошибочным.
11
М.Л. Баранова определяет сущность надзора в виде автономной формы
юридической деятельности управомоченных субъектов, которая заключается
в совершении ими в строгом соответствии с законом и со своей
компетенцией юридически значимых действий по разрешению на
поднадзорных объектах конкретных юридических дел, которые возникают в
связи с ненадлежащим исполнением или неисполнением законов
государственными органами и должностными лицами, в целях обеспечения и
укрепления правопорядка и законности, предупреждения и пресечения
правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом
прав и интересов общества и государства в целом
5
.
Государственный надзор представляет собой особый вид
государственной управленческой деятельности, которая осуществляется
специальными органами власти в отношении организационно не
подчиненных им органов, учреждений, предприятий, организаций,
должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных
правил, норм, требований, стандартов с использованием комплекса мер
административного принуждения с целью предупреждения, восстановления
установленного порядка, выявления и пресечения правонарушений и
привлечения виновных лиц к административной ответственности
6
.
Следовательно, государственный надзор предполагает проверку
законности и обоснованности решений поднадзорных субъектов. В свою
очередь, понятие обоснованности предполагает наличие правил, по которым
предписано действовать объекту надзора.
5
Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный
надзор»: теория и практика вопроса / М. Л. Баранов // Право и жизнь. – 2011. – № 9. – С.
15.
6
Гусейнова, С. Ф. Юридическое различие государственного контроля и надзора, их
функции // Символ науки. — 2015. — № 5. — С. 170.
12
Сравнительная оценка характеристик государственного контроля и
надзора по различным критериям представлена в таблице 1.
Таблица 1
Сравнительная оценка характеристик государственного контроля
и надзора по различным критериям
Критерий
сравнения
Государственный контроль
Государственный надзор
Характер
деятельности
Контроль представляет собой
анализ и сравнение.
Надзор представляет собой
наблюдение.
Направленность
Контроль осуществляется в
рамках системы федеральных
органов власти между ее
элементами.
Надзор осуществляется
между элементами системы
органов власти и
гражданами либо
организациями.
Предмет
Предмет государственного
контроля – соблюдение
законности и эффективности
подконтрольными субъектами
своих полномочий.
Предмет государственного
надзора – соблюдение
законности действий
надзорного субъекта.
Цель
осуществления
Повышение качества и
эффективности деятельности
подчиненных и
подконтрольных субъектов.
Проверка соответствия
поведения объекта
правилам, которые
установлены в нормативно-
правовых актах.
В рамках данного исследования контроль за деятельностью органов
государственного управления будет определяться, как деятельность,
направленная на оценку соблюдения органами власти и их должностными
лицами законодательства, обеспечение экономного и целесообразного
расходования средств, повышение эффективности государственного
регулирования и поддержание стабильности государственного устройства.
Контроль за деятельностью органов государственного управления
можно классифицировать по следующим признакам (рисунок 1)
7
:
по методам осуществления контрольных проверок (контроль по
отчетам, документам, по отдельным запросам и жалобам, а также
непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или
целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок);
7
Чиркин В.Е. Основы государственного и муниципального управления.- М.: «Норма»,
2014. – 384с.
13
по времени осуществления контроля (предварительный, текущий
и последующий контроль);
согласно стадиям правового регулирования выделяют следующие
виды контроля за деятельностью органов власти: контроль за
правотворческой деятельностью органа власти, контроль за исполнительно-
распорядительной деятельностью органа власти и контроль за
юрисдикционной деятельностью органа власти.
Рисунок 1. Классификация контроля за деятельностью органов
власти
Предварительный контроль заключается в изучении отчетных
документов, которые характеризуют различные аспекты деятельности органа
власти. В процессе предварительного контроля осуществляется
Классификация контроля за деятельностью органов власти
Признак
Виды
Методы осуществления
контрольных проверок
1. Контроль по отчетам, доклада и
документам
2. Контроль по отдельным запросам и
жалобам
3. Непосредственный контроль в виде
плановых и внеплановых сплошных или
целевых контрольных проверок
Время осуществления
контроля
1. Предварительный контроль
2. Текущий контроль
3. Последующий контроль
Стадия правового
регулирования
1. Контроль за правотворческой
деятельностью органа власти
2. Контроль за исполнительно-
распорядительной деятельностью органа
власти
3. Контроль за юрисдикционной
деятельностью органа власти.
14
сравнительный анализ с аналогичными показателями деятельности органа
власти предыдущих периодов.
Результат предварительного контроля – выявление негативных или
позитивных тенденций в деятельности органа власти, формулировка
предположений о возможных проблемах и недостатках деятельности органа
власти, а также условиях и причинах, которые способствовали их
возникновению.
Текущий контроль за деятельностью органа власти заключается в
проверке исполнения требований нормативных актов и распорядительной
документации. В процессе текущего контроля используются дополнительные
документы, статистические данные и прочие аналитические материалы. В
ходе текущего контроля осуществляются беседы с должностными лицами
различного уровня, изучаются материалы, которые характеризуют уровень
организации взаимодействия между рассматриваемым органом власти и
другими субъектами.
Результат текущего контроля за деятельностью органов власти –
выявление недостатков в деятельности подконтрольного органа власти и
формулировка предложений по их устранению.
Последующий контроль заключается в контрольных действиях,
направленных на проверку сроков и хода устранения выявленных нарушений
и недостатков деятельности органа власти.
Данный вид контроля основывается на изучении докладов и отчетов о
ходе устранения нарушений. Зачастую в процессе последующего контроля
осуществляются контрольные проверки, которые направлены на изучение
существующей ситуации по устранению нарушений в органе власти с
выездом на места.
Результат последующего контроля – заключение об устранении
выявленных нарушений.