15
Контроль за правотворческой деятельностью органа власти
заключается в контроле за законностью издаваемых органами власти актов.
В процессе данного контроля осуществляется изучение соответствия
изданных правовых актов органа власти положениям Конституции РФ,
федеральным законам, указам Президента РФ и других нормативных
правовых актов РФ.
На этапе принятия нормативного правового акта данный вид контроля
осуществляется Министерством юстиции РФ. А в случае уже издания
нормативного правового акта его законность проверяется судебными
органами и органами прокуратуры.
Контроль за исполнительно-распорядительной деятельностью органа
власти заключается в проведении контрольных процедур за издаваемыми
органами власти индивидуальных актов (например, лицензии и
свидетельства).
В ходе данного вида контроля проверяется обоснованность издания
данных актов, их законность и правомерность.
Контроль за исполнительно-распорядительной деятельностью органа
власти возлагается на вышестоящие органы власти, а также на судебные
органы.
Контроль за юрисдикционной деятельностью органа власти
заключается в контроле за законностью рассмотрения дел об
административных правонарушениях и применения мер обеспечения по
административным делам.
Данный вид контроля за деятельностью органов власти возлагается на
вышестоящие органы власти, органы прокуратуры, а также на судебные
органы.
16
1.2 Правовая основа контроля за деятельностью органов
государственного управления
В силу специфики характера контрольной деятельности, которая
«пронизывает» всю систему государственного управления, в данном
исследовании не представляется возможным рассмотрение всей обширной
правовой базы, которая регулирует контрольные полномочия всего
механизма государства.
В данной выпускной квалификационной работе проанализированы
нормативные правовые акты, которые закладывают фундамент
государственного контроля.
Правовая база осуществления контроля за органами власти на
международном уровне заложена прежде всего в Лимской декларации
руководящих принципов контроля, принятой IX Кон рессом Международной
организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме
(Республика Перу) в 1977 г. Эта декларация закрепляет основы
государственного финансового контроля, определяя и отражая формы,
принципы, методы, цели осуществления контроля, правовой статус
контрольного органа, его осуществляющего.
Хотя в Лимской декларации рассматриваются вопросы определенного
вида государственного контроля (финансового), она может служить
своеобразным ориентиром при осуществлении контроля за органами
государственного управления, так как ее нормы носят общетеоретический
характер
8
.
Контроль за деятельностью органов государственного управления
входит в общую систему государственного контроля в Российской
8
Липунцова А.В. Правовые основы осуществления государственного контроля в
Российской Федерации // Вестник Тамбовского университета. Серия: Политические науки
и право. – 2015. – № 1. – С. 31.
17
Федерации. Поэтому, по нашему мнению, целесообразно укрупненно
рассмотреть существующую систему государственного контроля в России.
Правовую основу контроля за деятельностью органов государственного
управления в Российской Федерации составляют следующие
законодательные акты:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации»;
3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О
судебной системе Российской Федерации»;
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N
184-ФЗ;
5. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ
«О федеральной службе безопасности»;
6. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от
17.01.1992 N 2202-1-ФЗ;
7. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»;
8. Указ президента РФ «Об утверждении Положения об
Администрации Президента Российской Федерации» от 6 апреля 2004 г. N
490 и др.
В Конституции Российской Федерации вопросы контроля за
деятельностью органов власти напрямую не регламентируются. Однако
анализ конституционных норм, которые закрепляют правовой статус высших
органов государственной власти, позволяет сделать вывод о наличии
соответствующих контрольных полномочий и об их конституционно-
правовой регламентации.
18
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
отражены в статьях 83-85, 107 и 111 Конституции Российской Федерации.
Контрольные полномочия Федерального собрания представлены в
статьях 101-103 и 111 Конституции Российской Федерации.
Статья 103 Конституции Российской Федерации определяет
контрольные функции Государственной думы.
Государственная дума в соответствии со статьей 103 Конституции РФ
осуществляет дачу согласия Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства.
Статья 125 Конституции Российской Федерации заложила основу
осуществления конституционного контроля с помощью разрешения дел о
соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и др
9
.
Базовые положения в сфере государственного контроля за
деятельностью органов власти изложены в статье 29.2 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ.
В данной статье отмечается, что контроль за соблюдением
Конституции РФ возлагается на Прокуратуру РФ.
Согласно данному закону органы государственного контроля (надзора)
осуществляют государственный контроль за деятельностью органов
государственной власти субъектов РФ и должностных лиц органов
государственной власти субъектов РФ, основываясь на принципах
объективности, открытости и гласности.
Исходя из разделения Конституцией Российской Федерации
государственной власти на соответствующие ветви и с учетом разграничения
полномочий различных органов власти, государственный контроль за
9
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL:
http://www.constitution.ru/
19
деятельность органов власти и их должностных лиц можно разделить на
(рисунок 2):
президентский контроль,
контроль в системе органов исполнительной власти,
контроль представительных (законодательных) органов власти
судебный контроль.
Рисунок 2. Виды государственного контроля за органами
государственного управления
Президентский контроль за деятельностью органов власти наиболее
полно выражаются в определении им, в соответствии со статьей 80
Конституции Российской Федерации, основных направлений внешней и
внутренней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается
на соответствующие органы власти
10
.
Президентом Российской Федерации осуществляются контрольные
полномочия при формировании Правительства и других федеральных
10
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL:
http://www.constitution.ru/
Виды государственного контроля за деятельность органов власти и их
должностных лиц
Президентский
контроль
Контроль
органов судебной
власти
Контроль органов
представительной,
законодательной
власти
Контроль
органов
исполнительной
власти
Президент РФ
Администрация
президента РФ
Контрольное
управление
президента РФ и
прочие структуры
Федеральное
собрание РФ
Счетная палата
РФ
Представительные,
законодательные
органы РФ
Отраслевой
компетенции
Общей
компетенции
Межотраслевой
компетенции
Конституционные
суды РФ и ее
субъектов
Суды общей
юрисдикции
Арбитражные
суды
20
органов исполнительной власти, федеральных министров, при формировании
Администрации Президента и Совета безопасности, а также при назначении
высшего командования Вооруженных Сил.
Президентский контроль может осуществляться в двух основных
формах:
непосредственный контроль Президента Российской Федерации;
президентский контроль через президентские структуры.
Непосредственный президентский контроль осуществляется, прежде
всего, в сфере расстановки и подбора кадров (заместителей, министров,
руководителей федеральных служб, высшее командование Вооруженных сил
РФ и др.).
Важная роль президентского контроля возлагается на Администрацию
Президента Российской Федерации. Администрация президента РФ
действует на основе Положения о ней, которое утверждено Указом
Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.
Администрация Президента РФ является государственным органом,
сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции РФ,
обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за
исполнением решений Президента РФ
11
.
В пределах своих полномочий Администрация осуществляет проверку
и контроль исполнения федеральных законов, распоряжений и указов
Президента Российской Федерации.
Одним из структурных подразделений Администрации президента
является Контрольное управление Президента.
Задачей данного подразделения является осуществление контроля и
проверок исполнения федеральными органами исполнительной власти,
11
Указ президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента
Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 (с изменениями на 25 августа 2016 года)»
Электронный ресурс] // URL: http://docs.cntd.ru/document/901893943
21
органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями
федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента
РФ.
Контрольное управление Президента РФ осуществляет контроль за
реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и
иных программных документов Президента, а также информирует
Президента и Руководителя Администрации Президента о результатах
проверок и готовит на их основе предложения по предупреждению и
устранению выявленных нарушений
12
.
К числу президентских структур также относятся полномочные
представители Президента Российской Федерации в федеральных округах,
действующие на основе Положения о них, утвержденного Указом
Президента РФ от 13 мая 2000 №849.
В соответствии с пунктом 5 Положения о полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе Основными
задачами полномочного представителя являются
13
:
организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
взаимодействие с Контрольным управлением Президента РФ и
органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в
федеральном округе федеральных законов, распоряжений, указов, поручений
и указаний Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства
РФ;
организация в соответствующем федеральном округе работы по
реализации органами государственной власти основных направлений
12
Официальный сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL:
http://www.kremlin.ru/structure/administration/departments#department-1006 (дата обращения:
04.02.2017)
13
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе»
22
внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом
РФ;
представление Президенту Российской Федерации регулярных
докладов о политическом экономическом, и социальном положении в
федеральном округе, а также об обеспечении национальной безопасности в
федеральном округе, внесение Президенту РФ предложений по
совершенствованию сложившейся ситуации;
обеспечение и реализация в федеральном округе кадровой
политики Президента РФ.
Контроль органов представительной, законодательной власти
регламентирован положениями Конституции РФ, статьями 102 и 103.
На сегодняшний день существует механизм построения контроля со
стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента
Конституции РФ и законам РФ.
На Совет Федерации возложены функции по контролю при
утверждении указов Президента РФ о введении чрезвычайного положения,
военного положения, а также за решением Президентом Российской
Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за
пределами территории Российской Федерации.
Осуществление контроля исполнения федерального бюджета
возложено на Счетную палату, которая образована Советом Федерации и
Государственной Думой.
В соответствии с Федеральным законом «О счетной палате Российской
Федерации» от 05.04.2013 №41-ФЗ счетная палата является постоянно
действующим высшим органом внешнего государственного аудита
23
(контроля), образуемым в порядке, установленном Федеральным законом, и
подотчетным Федеральному Собранию
14
.
В соответствии со своими задачами Счетная палата:
организует и осуществляет контроль за эффективным и целевым
использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных
внебюджетных фондов;
осуществляет аудит результативности и реализуемости
достижения стратегических целей социально-экономического развития
Российской Федерации;
анализирует выявленные нарушения и недостатки в процессе
формирования, распоряжения и управления федеральными и иными
ресурсами в пределах компетенции счетной палаты РФ;
вырабатывает предложения по устранению нарушений и
недостатков, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в
пределах компетенции и др.
Формой контроля за деятельностью органов власти также является
запрос депутата или группы депутатов Государственной Думы или Совета
Федерации Правительству РФ, руководителям федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их
компетенцию.
В субъектах страны объем контрольных полномочий представительных
органов власти несколько шире.
Так, например, в соответствии с конституциями республик
Башкортостана и Татарстана их представительные органы являются
14
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 N 41-ФЗ
(последняя редакция) [Электронный ресурс] // URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/
24
высшими контрольными и законодательными органами государственной
власти.
Судебный контроль осуществляется органами судебной власти в
процессе гражданского, конституционного, уголовного и административного
судопроизводства.
Субъекты судебного контроля – Конституционный суд Российской
Федерации, арбитражные суды, а также суды общей юрисдикции.
Конституционный суд Российской Федерации – это судебный орган
конституционного контроля, он разрешает вопросы исключительно права.
В его полномочия входит разрешение вопросов о соответствии
Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента РФ,
федеральных законов, нормативных актов обеих палат Федерального
собрания, Правительства Российской Федерации, конституций республик,
законов, уставов и других нормативных актов субъектов Федерации,
изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной
власти РФ и органов власти субъектов Федерации
15
.
Арбитражные суды осуществляют контроль за деятельностью органов
власти на основе Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК) и
Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в
Российской Федерации» №1-ФКЗ от 28 апреля 1995 года.
Полномочиями федеральных и районных судов общей юрисдикции
является рассмотрение жалоб граждан на незаконные действия должностных
лиц органов власти.
Общий контроль за деятельностью органов власти в РФ контроль
осуществляют Правительство РФ, правительства и главы администраций
субъектов Российской Федерации.
15
Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О
Конституционном Суде Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4172/