34
издержек бизнеса «экстенсивным» путем (т. е. за счет сокращения общего
числа проверок) были практически исчерпаны еще в 2012 году
27
.
Необходимо выделить ряд существенных причин, послуживших
поводом к продолжению процессов реформирования рассматриваемой
сферы:
наличие устаревших и избыточных требований к субъектам
предпринимательской деятельности;
отсутствие четких критериев отбора физических и юридических лиц
для проведения проверок;
наличие пробелов в нормативном регулировании процедур
контрольной деятельности и взаимоотношений органов контроля (надзора) и
подконтрольных им организаций;
на значительное число видов государственного контроля (надзора)
требования Закона не распространялись вообще (например, на налоговый
финансовый контроль), а еще на большее число видов распространялись не
полностью; уже с первого года реализации Закона наметилась тенденция к
увеличению числа таких «исключительных» видов контрольно-надзорной
деятельности, что привело к установлению исключений и особенностей в
отношении большинства видов государственного контроля (надзора).
Фактически произошло полное или частичное выведение из сферы действия
Закона № 294-ФЗ более 60 видов государственного контроля и надзора, в
число которых входят, в том числе, виды массового надзора (федеральный
государственный противопожарный надзор, федеральный государственный
надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права и другие);
остались неурегулированными вопросы соотношения проверок в
рамках Закона № 294-ФЗ и дистанционного контроля, а также соотношения
27
О практике контрольно-надзорной деятельности в современной России и проблеме снятия
административных барьеров в экономике // Файловый архив студентов : сайт: www.studfiles.ru.
[Электронный ресурс]. — URL: http://www.studfiles.ru/preview/2426763/page:88/ (дата обращения:
19.12.2017)
35
положений рассматриваемого Закона с процедурами административного
расследования, выявленные еще на ранних этапах его реализации. Данная
проблема лишает хозяйствующих субъектов возможности для защиты своих
интересов в суде. При предъявлении предпринимателями доказательств
нарушения (грубого) требований к проведению проверок, установленных
законом, суды зачастую «переквалифицируют» проверку в
административное расследование и фактически подтверждают ее результаты.
Такая практика привела к тому, что, вопреки своему наименованию,
Закон № 294-ФЗ так и не стал инструментом защиты прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора), муниципального контроля. Большинство нарушений его
требований не имеют последствий для допускающих данные нарушения
должностных лиц
28
.
В 2013 году предпринята очередная попытка реформировать систему
государственного контроля и надзора. Ее итогом стал новый законопроект
Минэкономразвития России, подготовленный в рамках поставленных
Президентом РФ задач по совершенствованию и повышению эффективности
контрольно-надзорной деятельности, в том числе в разрезе снижения
давления на бизнес. Новые подходы и идеология в работе контрольно-
надзорных органов стали одной из ключевых тем Послания Президента РФ
Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года.
Первым значимым шагом к пересмотру существующих подходов к
нормативному регулированию государственного контроля стало внесение
ряда концептуальных поправок в действующий закон № 294-ФЗ. Необходимо
выделить наиболее важные из них:
Определение порядка создания и ведения в информационно-
телекоммуникационной сети Интернет единого реестра учёта плановых и вне
плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора) обязаны
28
Добролюбова, Е. И. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности / Е.
И. Добролюбова, В. Н. Южаков // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2015. — №
4. — С. 41—64
36
размещать информацию о результатах проверок юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей и принятых в отношении них мер
29
.
Данное нововведение закреплено Федеральным законом от 31 декабря 2014
года № 511-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
По данным Генеральной прокуратуры РФ, на 25 мая 2016 года в
Единый реестр проверок была внесена информация о более 436,3 тыс.
внеплановых и 468,8 тыс. плановых проверочных мероприятиях. В реестре
зарегистрировано более 23,4 тыс. пользователей из 2,5 тыс. органов и
организаций государственного контроля и надзора
30
.
С 1 июля 2016 года в Единый реестр проверок вносятся данные о
контрольно-надзорных мероприятиях, проводимых органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проверок,
проводимых при осуществлении регионального государственного контроля
(надзора), с 1 января 2017 года в реестр включается информация в
отношении проверок, проводимых при осуществлении муниципального
контроля. В планах по развитию системы — реализовать охват всех видов
контрольно-надзорной деятельности и включение сведений об иных, кроме
проверок мероприятий по контролю.
Вторым значимым шагом необходимо выделить системное внедрение
риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности
органов исполнительной власти, который стартовал с момента принятия
Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля”».
29
Долженко, Д. А. О Едином реестре проверок / Д. А. Долженко // Упрощенная бухгалтерия. — 2015. — №
12(84). [Электронный ресурс]. — URL: http://buhpressa.ru/svezhij-nomer/nomera- zhumala/224-dekabr-
2015/4390-o-edmom-reestre-proverok (дата обращения: 01.12.2017)
30
Храмцовская, Н. А. Правила формирования и ведения единого реестра проверок / Н. А. Храм- цовская //
rusrim.blogspot.ru : сайт [Электронный ресурс]. — URL: http://rusrim.blogspot.ru/2015/05/ blog-post_97.html
(дата обращения: 01.12.2017)
37
В настоящее время в свете поставленных перед Правительством РФ
задач по реформированию государственного контроля и надзора, уже с
конкретным сроком предоставления предложений была продолжена
модернизация контрольно-надзорной деятельности. В полной мере запущен
механизм так называемых надзорных каникул. «Надзорные каникулы» —
мораторий на проведение в период с года по 2018 год плановых проверок
субъектов малого бизнеса. В данный период вплоть до 31 декабря 2018 года
контролирующие органы будут вправе проводить проверки указанных
организаций только на основании поступающих жалоб на их деятельность.
Основной идеей данного подхода является освобождение от избыточной
административной нагрузки предприятий малого бизнеса, являющихся
самым уязвимым субъектом предпринимательской деятельности, у которого,
как правило, нет необходимых ресурсов для оспаривания предписаний
контролирующих органов.
Общий уровень эффективности работы органов контрольно-надзорной
деятельности должен повыситься на 50 % к 2024 году — таков целевой
показатель проекта реформы системы государственного контроля, которую
анонсировал министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов. В
проекте реформы сформулированы три основные цели
31
:
существенное сокращение по смертности в результате рисков, которые
контролирует государство, ущерба от заболеваемости и материального
ущерба;
сокращение административного давления на бизнес;
совершенствование работы всей государственной машины, которая
обеспечивает контрольно-надзорную деятельность.
В настоящее время добиться ощутимого снижения административной
нагрузки на предпринимателей и повышения эффективности контрольно-
надзорной деятельности ведомств за прошлые периоды так и не удалось из-за
31
Проект: контрольно-надзорные органы РФ должны стать эффективнее к 2024 году // РИА Новости
[Электронный ресурс]. — URL: https://ria.ru/politics/20161019/1479588551.html (дата обращения:
17.12.2017)
38
отсутствия комплексного подхода. Стало очевидно, что дальнейшее
продвижение в части улучшения ситуации в сфере осуществления
государственного контроля и надзора должно быть связано с более
радикальным изменением законодательной базы.
В этой связи хочется выразить надежду, что реформы сферы
государственного контроля и надзора, которые уже имеют за своими плечами
без малого тридцатилетний опыт, принесут плоды. Как пишет профессор В.
И. Майоров: «Деятельность органов, осуществляющих контрольно-
надзорные функции, не является достаточно эффективной, поскольку не
отражает их вклад в достижение социально и экономически значимых
результатов»
32
.
Итак, в заключение следует выделить основные аспекты
рассматриваемых мнений и понятий. Государственное управление (в
широком понимании) охватывает собой все процессы реализации своих
публично-управленческих полномочий органами публичной власти, а также
иными государственными и муниципальными органами, организациями,
учреждениями и соответствующими должностными лицами, наделёнными
определёнными публично-управленческими полномочиями.
Государственное управление имеет вид явления, которое в центре себя
имеет управляющее воздействие, а также готово выступать в качестве
организационного сотрудничества государства с коллективами и
индивидуальными членами общества. Также такое государственное
управление обеспечивает эффективное функционирование и развитие самого
общества. Как правило, прямые связи направлены на то, чтобы иметь
управляющее воздействие. В обратных связях, наоборот, в первых рядах
находятся сотрудничество и взаимодействие, которые направлены на
результативность. Такая реакция направлена не только на воздействие, но и
32
Майоров, В. И. Модернизация системы государственного контроля и надзора в современной России / В.
И. Майоров // Вестник Нижегородского университета им Н. И. Лобачевского. — 2016. — № 4. — С. 133—
137
39
на то, чтобы создать эти связи. Ведь вся проблема основывается именно на
связи прямых и обратных связей государственного управления.
В системе государственного управления совершенствование механизма
контроля требует внедрения, и наличия комплекса мер совершенствования,
что, в свою очередь, позволит оптимизировать контрольную деятельность в
современном государстве.
Необходимость исследования государственного контроля и условий
его эффективности связана с тем, что контроль в современном государстве
играет очень важную роль, поскольку его деятельность, прежде всего,
направлена на улучшение жизни всего общества.
Государственный контроль как элемент социального управления
направлен на обеспечение эффективного функционирования политической
системы. Государственный контроль, главное назначение которого состоит в
том, чтобы обеспечить максимально благоприятные условия для
гарантирования конституционного строя, реализации прав и свобод человека
и гражданина, поддержание государственной стабильности и т.д., играет
важную роль в формировании и становлении правового государства и
гражданского общества.
40
2 АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МУРМАНСКОЙ
ОБЛАСТИ.
2.1 Характеристика контролирующих организаций, их особенности и
структура управления
Органы контроля за деятельностью органов государственного
управления Мурманской области представлены на рисунке 3.
Рисунок 3 – Система органов контроля региона
Рассмотрим контролирующие органы, представленные на рисунке 3.
Функции контроля в Мурманской области исполняет Служба
финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок , которая
осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в сфере
бюджетных правоотношений, контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг
в отношении закупок для обеспечения нужд и муниципальных нужд
муниципальных образований, находящихся на территории области
региональный государственный контроль (надзор) в сфере ценообразования
Подразделения
Служба финансово-экономического
контроля и контроля в сфере закупок
Служба по контролю в области
градостроительной деятельности
Служба строительного надзора и
жилищного контроля
Служба по ветеринарному надзору
Служба по надзору за техническим
состоянием самоходных машин и
других видов техники
Служба по государственной охране
объектов культурного наследия
41
(за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов
исполнительной власти области). Служба находится в ведении
Правительства области. На страницах сайта службы размещены планы
проведения проверок в сфере ценообразования, в сфере бюджетных
правоотношений, в сфере закупок. Служба составляет план проверок,
который публикуется на сайте службы. Официальный Интернет-портал
является одним из средств обеспечения возможности обращений граждан в
адрес Губернатора Мурманской области. Правительства Мурманской
области, органов исполнительной власти Мурманской области.
Администрации Губернатора Мурманской области , на сайте службы
представлены телефоны для связи.
На сайте представлены результаты он-лайн опроса относительно
эффективность мер по противодействию коррупции, принимаемых в службе
финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок.
Рисунок 4 – Ответы респондентов на вопрос: Как бы Вы могли
оценить эффективность мер по противодействию коррупции,
принимаемых в службе финансово-экономического контроля и
контроля в сфере закупок Мурманской области?
Как показывают результаты опроса, эффективность респонденты
оценивают не достаточно высоко.
Далее на сайте службы проведен он-лайн опрос, в котором приняли
участие 70 респондентов. Результаты представлены на рисунке 5.
42
Рисунок 5 - Ответы респондентов на вопрос: Что необходимо, по
Вашему мнению, для соблюдения субъектами правоотношений
норм действующего законодательства?
33
Как показывают результаты опроса, который можно назвать крайне
малочисленным (всего 70 респондентов приняли участие в опросе)
значительное число человек предпочитают жесткие меры, но примерно такое
же число респондентов указывают на повышение уровня правосознания, а
какими методами это можно сделать не уточняется. Активная борьба с
коррупцией является приоритетом для 10% респондентов, но граждане
отмечают, что эта борьба не эффективна. 20 % респондентов отмечают
необходимость усиления контроля со стороны государства и ни один из
респондентов не указывает на общественный контроль. Граждане просто не
знают о такой возможности.
Служба по контролю в области градостроительной деятельности -
орган исполнительной власти, который осуществляет контроль в области
градостроительной деятельности. Служба находится в ведении
Правительства Мурманской области.
Служба строительного надзора и жилищного контроля - орган
исполнительной власти, осуществляющим региональный государственный
строительный надзор, региональный государственный жилищный надзор и
государственный контроль и надзор в области долевого строительства
43
многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Служба
находится в ведении министерства строительства Мурманской области..
Служба по надзору за техническим состоянием самоходных машин и
других видов техники - орган исполнительной власти Мурманской области ,
который осуществляет государственный надзор, оказывает государственные
услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в
области технического состояния самоходных машин и других видов техники.
Служба находится в ведении министерства сельского хозяйства области.
Служба по государственной охране объектов культурного наследия -
орган исполнительной власти, который осуществляет:
1) нормативное правовое регулирование в области сохранения,
использования, популяризации и государственной охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации (далее – объекты культурного наследия), за исключением
полномочий, отнесённых к компетенции иных органов исполнительной
власти области;
2) государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением,
использованием, популяризацией и государственной охраной объектов
культурного наследия (далее – государственный надзор в области охраны
объектов культурного наследия);
3) оказание государственных услуг, управление и распоряжение
государственной собственностью в области сохранения, использования,
популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Служба находится в ведении Правительства области.
Как видно из представленных данных у служб контроля нет единого
ведомственного подчинения и в деятельности органов контроля особенно
важное внимание уделяется финансовому контролю. Очень важным
направлением контроля является финансовый контроль, который
осуществляет Служба финансово-экономического контроля и контроля в
сфере закупок.