35
организаций, в соотношение – не менее одной четверти от количества членов
комиссии.
Для возможности участия в качестве членов экспертных и общественных
консультативных советов органа исполнительной власти на федеральном
уровне, без замещения должности государственной службы, необходимо
обладать авторитетным профессиональным статусом в научном или ином
социально значимом обществе. Чаще данная форма участия реализуется
гражданами посредством замещения должностей государственной службы в
высшем органе исполнительной власти государства.
О.С. Забралова
28
описывает элементы полномочий субъектов
общественного контроля в сфере исполнительной власти следующим образом:
- наличие права технического доступа к объектам контроля и к
проведению обследования,
- наличие права запрашивать и получать официальную информацию и
документацию,
- наличие права привлекать должностных лиц и получать от них
требуемую информацию или пояснения,
- наличие права привлекать специалистов и экспертов, давать деятельности
оценку и информировать о выявленных нарушениях органы государственной
власти и общественность,
- наличие права обращаться в прокуратуру и исполнительные органы
государственной власти с информацией о выявленных нарушениях и требовать
привлечения к ответственности виновных в нарушениях.
Осуществление закона проходит через следующие этапы:
- общественная экспертиза решений органов исполнительной власти,
- антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов,
28
Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://netess.ru/3yuridicheskie/207035-1-razvitie-obschestvennogo-kontrolya-sfere-deyatelnosti-organov-
ispolnitelnoy-vlasti-rossiyskoy-federacii.php
36
- мониторинг и участие в контроле за расходованием средств бюджета,
- мониторинг достоверности деклараций государственных служащих.
Мониторингом правоприменения Общественная палата начала заниматься
еще до принятия в 2011 году Указа Президента РФ «О мониторинге
правоприменения в РФ»
29
. Принятию закона предшествовали массовые
выявления, практически во всех областях управления, огромных проблем,
связанных с наличием структурированных коррупционных схем.
Роль Общественной палаты РФ в управлении государством через
общественный контроль изложена в статье 1 Федерального закона от 04.04.2005
№ 32-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об Общественной палате Российской
Федерации»
30
. Она создана для принятия во внимание и осуществления
потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при
формировании и реализации государственной политики.
Для исполнения возложенных на Общественную палату функций, ее
деятельность наделена следующими правами:
- организовывать гражданские форумы, слушания и другие мероприятия
по общественно важным проблемам,
- выдавать и направлять заключения в компетентные государственные
органы о нарушениях законодательства РФ федеральными органами, органами
субъектов исполнительной власти и (или) органами местного самоуправления,
включая заключения о нарушениях свободы слова в средствах массовой
информации,
- проводить экспертизу федеральных конституционных проектов законов и
нормативно-правовых актов всех форм органов государственного и местного
управления,
29
Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (ред. от 25.07.2014) «О мониторинге правоприменения в
Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_114147
30
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об Общественной палате Российской
Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52651
37
- привлекать руководителей федеральных органов, субъектов и местных
органов самоуправления на общие заседания в палате,
- направлять уполномоченных советом членов палаты для участия в работе
комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ,
- направлять запросы от Общественной палаты,
- направлять членов палаты для участия в работе международных
конференций и совещаний, сотрудничать и заключать соглашения с
международными организациями, в порядке, установленном
законодательством,
- направлять компетентных членов палаты для консультативной работы в
общественных палат субъектов, участвовать в мероприятиях, проводимых
общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными
организациями,
- формировать и участвовать в комиссиях, по приостановлении или
прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии,
комиссиях по наделению полномочиями или прекращению полномочий членов
общественной наблюдательной комиссии,
- оказывать содействие по проведению обучающих семинаров и
обеспечению общественных наблюдательных комиссий методическими
материалами и документами по деятельности комиссий, направленных на
развитие и совершенствование гражданского общества
31
.
Таким образом, способ формирования Общественной палаты, безусловно,
зависит от ее подчиненности органу власти. Если руководство деятельностью
осуществляет глава государства – способ формирования палаты регулируется
Указом Президента РФ, а если руководство деятельностью осуществляет
Правительство – формирование регулируется постановлением Правительства
РФ.
31
Официальный интернет-портал Общественная палата РФ. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.oprf.ru
38
Общественная палата имеет авторитетную позицию по решению
образований общественных советов. Положение об общественном совете и его
состав утверждаются правовым актом об образовании общественного совета. В
российском государстве наиболее разветвленная система общественных
советов создана в системе Министерства внутренних дел.
Основанием для образования такого количества советов в системе
исполнительной власти служит Указ Президента РФ «Об общественных
советах при Министерстве внутренних дел РФ и его территориальных
органах»
32
.
Конституцией РФ частично ограничено участие граждан в организации и
деятельности судебной власти, разрешена только одна форма прямого участия
граждан в отправлении правосудия – это участие граждан в качестве
присяжных заседателей.
Косвенно воздействовать, не влияя на судебное решение, граждане могут
при участии в формировании судейского корпуса мировых судей происходит
путем прямых выборов мировых судей (замещением должности мирового
судьи) в установленном законом порядке через государственные органы
33
.
В современных условиях в связи с необходимостью модернизации
государственного управления, борьбой с коррупцией и злоупотреблением
властью, повышения качества реализации государственных функций и оказания
государственных услуг потребность в общественном контроле многократно
возрастают.
Выводы по главе.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том,
что логическую цепь процесса управления заключает контроль.
32
Указ Президента РФ от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних
дел Российской Федерации и его территориальных органах». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_114243
33
Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О мировых судьях в Российской
Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21335
39
Государственный контроль — это контроль, который осуществляется
органами власти и координирован на достижение целей государственного
строительства и развития.
Формы государственного контроля очень разнообразны и могут быть как
общими, так и конкретными. В Российской Федерации в соответствии с
Конституцией функции контроля реализуются различными государственными
органами:
- представительными органами правительства – парламентским контролем,
это Федеральное собрание и законодательные (представительные) органы
субъектов федерации,
- исполнение федерального бюджета – бюджетный контроль, им
занимается Счетная палата,
- Президент Российской Федерации – осуществляет президентский
контроль (надзор), выраженный – в контроле за финансами государства путем
издания указов по финансовым вопросам и подписания федеральных законов, в
назначении и освобождении от должности министра финансов, в
представлении Государственной Думе кандидатуры для назначения на
должность председателя Центрального Банка,
- Правительство Российской Федерации – проводит государственный
контроль, так называемый межведомственный контроль, а исполнительные
органы в свою очередь ведомственный контроль,
- Суды Российской Федерации – реализуют судебный контроль, в том
числе конституционный.
Функции контроля в государственном управлении неотъемлемо связаны с
контрольной деятельностью других органов государства.
Методы и средства контроля государственного управления достаточно
различны и многообразны. По своему содержанию методы и средства не
вполне совпадают, но при достижении целей их трудно разделить. Средства
контроля за деятельностью государственных органов управления – это
действенный инструментарий, набор конкретных действий.
40
В результате контроля обнаруживаются фактические нарушения и
отклонения деятельности проверяемого объекта от требований
законодательства о гражданской службе. Отклонения, которые выявляются в
ходе проверки, могут иметь как положительный характер, так и отрицательный,
но желательным в процессе проведения любых проверок, является
обнаружение передового опыта и инновационных технологий.
Одним из элементов определяющим положительный результат управления
является внутренний контроль. Его цель состоит в том, чтобы выявить «слабые
места» и поднять на поверхность ошибочные решения, исправить их и не
допустить повторения.
Основной особенностью государственного контроля за деятельностью
органов является то, что основным направлением контроля выступает
ведомственный контроль.
Для стабильного производства контрольной деятельности необходимо
привлечение и развитие специалистов различных областей. Принцип
квалифицированности и компетенции охватывает не только штатный аппарат
контрольно-инспекционной службы, но и общественность, которая
привлекается к участию в проведении обследований и проверок.
При рассмотрении вопросов правового регулирования контроля, всегда
следует учитывать принципы контроля, а это, прежде всего, гласность,
оперативность, комплексность и масштаб контроля.
Самые важное и существенное в процедуре реализации контроля это –
достижение его эффективности. Высокое качество работы контролеров может
быть достигнуто при соблюдении таких условий, как профессиональная
компетентность, достоверность исходных данных об объекте контроля,
объективность, качество и оперативность.
Наряду с оперативностью огромную роль играет и систематичность
контроля. Отсутствие регулярного контроля и проверки исполнения приводит к
нарушению законности, недисциплинированности работников, а в ряде случаев
и к злоупотреблениям должностными обязанностями.
41
Повышение эффективности государственной службы напрямую связано
также с эффективностью общественного контроля за служащими и с уровнем
развития институтов гражданского общества. В этом процессе важную роль
играет контроль со стороны граждан за соблюдением выполнения
государственными органами своих обязанностей перед народом, исключение
злоупотребления властью, защита прав и свобод человека и гражданина,
согласование общественно значимых интересов общества, его индивидов и
государства.
Таким образом, все виды контроля за деятельностью органов
государственного управления оказывают определяющее воздействие на
социально-экономическую жизнь общества на всех уровнях.
42
Глава 2. Практические аспекты организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
2.1 Контроль государства на примере налоговой службы
Налог появился, когда государства в современном своем понимании еще
не было. Такая необходимость возникла с первыми социальными нуждами,
развитием денежно-товарных отношений и, как следствие, контроля за всеми
происходящими процессами. Полученные от сбора налогов средства тратились
на упрочнение городов, довольствование армии и дорог, возведение храмов,
помощь малоимущим.
В Киевской Руси обязанности налогового органа осуществлял лично
Великий князь Игорь. Вместе с женой он принимал решение о покрытии данью
подчиненных племен, осуществлял её взыскание и контроль за уплатой. С
развитием и усилением государства им были назначены помощники – военные
начальники, посадники, старосты. Весь этот аппарат чиновников содержался за
счет сборов с населения.
При росте численности чиновников появилась необходимость контроля за
законностью действий налогового аппарата. Исполнение функций контроля над
крупными суммами поступлений, а также участие в их взыскании требовали
принципиального поведения, так над налоговым контролем появился контроль
вышестоящего уровня, возможно начальный этап становления прокуратуры.
С эволюцией налогового контроля появились новые потребности в
введении статистики, переписи и учету населения, хозяйства и имущества, что
дало толчок развитию новых государственных структур. Есть предположение,
что первые календари были составлены для обозначения именно периодов
взыскания налогов.
Вторым этапом развития налогового контроля стал приход Петра I на трон,
он ввел управленческий Сенат – это была первая организационная система
сбора налогов. Также Петром I из людских поселений были созданы губерний
43
во главе с губернаторами. Органы государственного аппарата были разделены
на региональные и отдельные земские учреждения, дав основу создания
органам местного самоуправления.
Екатерина II и ее последователи внесли свои изменения в организацию
налогового контроля, доработав развитие учреждений и министерств, которые
осуществляли контроль не только за законность взимания налогов, но и
занимались расследованием дел по фактам сокрытия доходов от
налогообложения.
Следующий период развития налогового контроля начался после
революции 1917 г. с принятием НЭПа (Новая экономическая политика).
Централизованное управление налогами стал осуществлять Народный
комиссариат финансов, в состав которого входило Управление налогов и
государственных доходов, со своими инспекторами, агентами и комиссиями,
которым были законодательно определены их задачи, функции, обязанности и
права.
О.С. Конева объясняет этот этап так: «История налогового контроля – это
история повышения централизации взыскания налогов, становление налогового
суверенитета государства, эволюция принципа государственных финансов от
наживы, к взвешенному подходу с обоснованными государственными
расходами»
34
.
За последнее столетие налоговые органы претерпели несколько изменений
в структуре, но их функции практически не изменились. Цель организации
прежняя – содействие успешной реализации финансовой политики государства
в процессе формирования и использования фондов, необходимых государству
для выполнения своих функций.
Математической основой системы государственных финансов являются
доходы и расходы, поэтому финансовый контроль в первую очередь должен
34
Конева О. С. История развития налогового контроля в Российской Федерации. Молодой ученый, 2016 -
№ 21. - С. 602-605. [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL:http://moluch.ru/archive/125/34695
44
быть направлен на проверку уместности и полноты мобилизации доходов,
целесообразности и правомерности расходования государственных средств.
Особая роль в системе государственного финансового контроля отведена
процессу формирования фондов государства.
Задачи финансового контроля – это система следующих процедур:
- проверка на законность, целесообразность и эффективность действий при
формировании казны государства всех уровней управления в части налоговых
поступлений,
- выявление резервов увеличения налоговых поступлений в бюджет и
реализация программ с целью улучшения налоговой дисциплины,
- совокупность способов и приемов, используемых органами управления,
по обеспечению соблюдения налогового законодательства, правильностью
исчисления и своевременностью внесения налогов в бюджет.
Современный налоговый контроль представляет собой комплексную и
целенаправленную систему экономико-правовых отношений. Система
базируется на законодательстве, состоит из кодекса и законов. Принцип
налогового органа направлен на сбор, анализ и хранение информации об
исполнении налогоплательщиками обязанности по уплате налогов
(обязательный безвозмездный платеж) и сборов (обязательные взносы).
Государственное учреждение, организация с ведением оперативного
управления и хозяйствования, является для налоговых органов обычным
налогоплательщиком. С обязательной постановкой на учет и своевременной
налоговой бухгалтерской отчетностью. Законодательно утверждено два
порядка постановки на учет налогоплательщиков: самостоятельный и по
инициативе налоговых органов. При создании организации (в случае органа
государственного управления), изменении места ее нахождения, открытии
филиала, представительства – налоговые органы ставят субъект на учет
самостоятельно. Постановка на учет проводится на основании сведений из
ЕГРЮЛ (Единый государственный реестр юридических лиц). Присваивается
ИНН (идентификационный номер, представляющий собой цифровой код и